Ignacio Avalos, Rafael Rengifo y Gilberto Merchán
Como se sabe, antes de establecer objetivos, fijar metas, diseñar instrumentos y asignar recursos hace falta conocer el medio con el que se las tiene que ver el planificador. Es necesario, pues, una labor de estudio que esclarezca cuál es la situación y cuáles sus causas fundamentales. Sólo así es posible saber en qué factores de esa situación que se desea cambiar se encuentran los resortes del cambio.
Veamos, pues, con qué diagnóstico se ha venido dando el proceso de planificación que se viene considerando.
Con respecto a la planificación del desarrollo científico cabe decir que se cuenta con un diagnóstico, que si bien presenta todavía algunos vacíos e imprevisiones importantes, es el que ha recibido una mayor atención (en comparación con el diagnóstico requerido para la planificación del desarrollo tecnológico).
En efecto, desde que apareció en Venezuela la preocupación por el tema de la Ciencia y la Tecnología, prácticamente todos los estudios se han concentrado en la llama da "comunidad científica", hasta el punto de que hoy en día se cuenta con un "retrato" más o menos bien elaborado de sus características y se ha logrado saber con alguna precisión cuál es la magnitud del potencial científico nacional. Se carece, sin embargo, de un análisis cualitativo que indague más en torno a por qué tenemos la situación que tenemos. Una muestra importante de esto es que prácticamente la única categoría explicativa global de nuestro desarrollo científico es la de la "marginalidad", la cual luce hoy en día más apropiada con relación al desarrollo tecnológico. La razón de ello, no está demás decirlo, es que esa hipótesis es fundamentalmente hija de la confusión entre Ciencia y Tecnología a la cual se aludió en páginas anteriores. Hay otra categoría, la de la “orientación externa", la cual es una especie de acomodo de la categoría de "dependencia" (originalmente usado en los estudios macrosociales) y que nunca ha logrado tener suficiente solidez.
Haría falta, pues, un diagnóstico un poco más profundo que no se quede dentro de los límites del inventario. Ese diagnóstico tiene, como se señaló antes, que introducir elementos cualitativos, hoy en día casi ausentes salvo en los trabajos que en los últimos tiempos viene haciendo Marcel Roche y de los que hace casi diez años realizó Olga Gasparini.
En lo que toca a la planificación del desarrollo tecnológico, el diagnóstico es verdaderamente precario. Para empezar debe señalarse que a esta altura todavía no se tiene un buen estudio de la dependencia tecnológica, no obstante ser éste un rasgo esencialmente definitorio de la sociedad venezolana.
Se carece, así mismo, de un análisis medianamente detallado de la mal llamada transferencia de tecnología, siendo que es ésta una de las áreas donde hay una tradición de estudio más firme en América Latina. Apenas si se cuenta con aquella investigación pionera que coordinó hace diez años Getulio Tirado, con el Proyecto Piloto de Transferencia de Tecnología llevado a cabo por el CONICIT y con un examen limitadísimo del papel de las transnacionales en la venta de tecnología, el cual fue realizado por un equipo que dirigió Luis Matos. Aparte de esto, muy poco. El CONICIT obtuvo su mayor y mejor conocimiento sobre ésta temática de trabajos hechos en otras naciones latinoamericanas. Tales trabajos, sin embargo, han servido para conocer sólo ciertos aspectos del caso venezolano, pero otros, muy importantes (como, por ejemplo, cuánto paga el país por concepto de importación de tecnología, permanecen, en mayor o menor grado, ignorados.
La información acerca de la capacidad tecnológica nacional (el equivalente del potencial científico antes aludido) fue insuficiente para los momentos en que se inició el proceso de planificación y sigue siendo insuficiente en la actualidad. Baste destacar a éste respecto que el Plan se elaboró sin que se conocieran nuestras posibilidades en el campo de las firmas consultoras y de ingeniería, cuya importancia para el desarrollo tecnológico no es necesario explicar (hoy en día el estudio de la capacidad nacional de ingeniería - sobre todo en lo que se refiere a sus aspectos cuantitativos - está bastante avanzado). También faltó y sigue faltando el análisis de las llamadas "actividades conexas", es decir, de las actividades más directamente vinculadas con el uso de la tecnología.
El conocimiento del “comportamiento tecnológico” del sector productivo, en donde se concreta, en última instancia, la política tecnológica fue bastante reducido. Al instante de iniciar el proceso de planificación era poco lo que se tenía al respecto. Se desconocía cuáles instrumentos y mecanismos pautan ese comportamiento y no se tenían mayores detalles con relación a la manera cómo el "entorno" industrial (el modelo de sustitución) condiciona al desarrollo tecnológico venezolano (hoy en día se tiene un mejor conocimiento en virtud del Proyecto "Instrumentos de Política Científica y Tecnológica").
Cabe decir, así mismo, que en el diagnóstico se pasó por alto el contexto internacional, En consecuencia, el I Plan fue concebido como si el desarrollo tecnológico (y, por supuesto, el científico) se decidiera exclusivamente fronteras adentro, al margen de lo que se proyecta y hace en el exterior, bien sea en las naciones industrializadas, de las cuales, no hay que olvidado, se importa el grueso de las tecnologías que requerimos, bien de los países del Tercer Mundo, los cuales son una suerte de aliados naturales a la hora de establecer acuerdos de cooperación.
Aún cuando se ha progresado con relación al dominio de las cuestiones que indicamos en este punto, (recientemente, por ejemplo, el CONICIT publicó la monografía venezolana que será presentada en la "Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ciencia y Tecnología para el Desarrollo" , todavía queda por profundizar aspectos tales como la nueva división internacional del trabajo, las proposiciones para la creación de un nuevo orden económico internacional (NOEI), las tendencias fundamentales de la investigación en el mundo, las posibilidades y limitaciones de los acuerdos regionales y subregionales, en especial del Pacto Andino, etcétera.
Puede decirse, en pocas palabras, que se tuvo un diagnóstico tosco, el cual se reflejó en el contenido del I Plan y dificultó, como se verá después, la puesta en práctica de las políticas allí establecidas. Lamentablemente hay que añadir que hoy en día, aún cundo puede constatarse una mejora ostensible, el conocimiento y la información que tenemos respecto a estos ternas todavía deja que desear.
Cabe señalar, finalmente, que, además de esta clase de diagnóstico, el planificador requiere de un diagnóstico que le señale la, fuerzas sociales que de una u otra manera intervienen en el desarrollo científico y tecnológico. Este tipo de análisis resulta fundamental, según se verá luego, para la implementación del Plan.
Pues bien, tal diagnóstico prácticamente no se llevó a cabo. Para cuando se elaboró el I Plan no se contaba con una "radiografía" social que pusiera en evidencia el papel de los distintos "actores" dentro del "drama" científico y tecnológico: el Estado, la empresa privada, las transnacionales, la "comunidad científica.... haciendo las correspondientes distinciones al interior de cada uno de ellos (ejemplos: Ministerios, Empresas Estatales, Gran industria, Pequeña y mediana industria, grupo de investigadores básicos, investigadores aplicados, etcétera).
Es bueno decir, en primera instancia, que el Plan se hizo con muchos errores, pero que, así mismo, muestra un saldo con varios aspectos positivos. De entre éstos destaca fundamentalmente la experiencia que deja en este tipo de menesteres tan importante y tan nuevo. Deja también una conciencia creada, aunque todavía algo imprecisa, acerca de la función del desarrollo científico y tecnológico en una sociedad como la venezolana. Y deja, por último, algunas orientaciones básicas que en cierta medida han servido para encaminar varias acciones en el área.
En términos de lo que se propone este trabajo preliminar es conveniente detenerse un poco más en las que parecen ser sus fallas más notables.
En primer lugar debe señalarse que en el documento no queda expresado con la suficiente claridad lo que dentro de la jerga especializada se denomina el "modelo normativo". En otras palabras, no está delineado con precisión el "deber ser" del desarrollo científico y tecnológico. La cuestión se pretendió soslayar asumiendo la identificación con el V Plan de la Nación, esto es, asumiendo que el I Plan de Ciencia y Tecnología debía engranarse en las directrices económicas y sociales expuestas en el Plan global. Se estableció así el modelo normativo requerido, el cual señalaba como sus tres orientaciones fundamentales: el fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica local, la conexión de ésta con la demanda nacional y el control y absorción de la tecnología importada. Todo esto redundaría, obviamente, en el logro de una mayor autonomía para el país.
Al hacer suyos estos planteamientos, al adoptarlos como su modelo normativo, el I Plan de Ciencia y Tecnología no registró sino una apreciación de carácter formal debido a que lo' planteamientos que se infieren de lo que seguramente es el contenido real del V Plan, niegan los tres lineamientos antes esbozados, puesto que trazan una estrategia de desarrollo económico que subordina al crecimiento toda acción dirigida a aumentar nuestras potencialidades en lo científico y en lo tecnológico.
En suma, si bien es cierto que del modelo normativo escogido se desprenden unas líneas maestras más o menos bien hilvanadas que dibujan una determinada concepción del desarrollo científico y tecnológico venezolano, también lo es que dicho modelo no pareciera ser sino pura retórica pues contraviene el modelo social venezolano expuesto en el mismo V Plan. Esta circunstancia va a marcar decisivamente todo el I Plan de Ciencia y Tecnología.
Los objetivos y las metas del documento son difíciles de precisar y, más aún, de manejar. En el caso de estas últimas -que son aquellos puestos en cifras y lapsos- los inconvenientes son especialmente graves: por un lado, no hay un cálculo conveniente de los recursos y el tiempo requerido para cumplirlos, es decir, no está contemplada su viabilidad económica y, por otro, y en conexión parcial con lo anterior, se ignoran las limitaciones inherentes a nuestro "medio ambiente" económico y social, del cual se sabe, por mal diagnosticado que esté, las trabas que impone a las buenas intenciones del planificador.
Es fácil observar, igualmente, que los instrumentos previstos para la consecución de los objetivos y las metas son relativamente escasos y bastante poco elaborados. La mayoría de los instrumentos contemplados es con el tipo "explícito", hay sólo una que otra mención de los llamados instrumentos "implícitos" (esto es, instrumentos que fueron concebidos en función de la realización de otras políticas –fiscal, monetaria, precios, inversiones, etc.- pero que surten de alguna forma efectos decisivos sobre el desarrollo científico y, más inmediatamente sobre el tecnológico). Vale la pena hacer una consideración un poco más amplia a este respecto.
Se ha venido diciendo, y es una apreciación que tiene mucho de verdad aún cuando se fundamente en la separación drástica de oferta y demanda, la cual, según se señalo ya, es teórica y metodológicamente poco escIarecedora, que el I Plan tiene un marcado sesgo "ofertista", que sus objetivos y metas buscan principalmente y casi exclusivamente el incremento del potencial científico y tecnológico nacional, a pesar de lo que establecen los lineamientos generales arriba mencionados. Da la impresión, según dice por ahí más de un párrafo, de que todo consiste en fortalecer y desarrollar el "sistema" científico y tecnológico local. Mucho menos atención y cuidado se lleva el importantísimo y crucial problema de vincular las actividades y resultados de ese "sistema" con sus eventuales beneficiarios. En otras palabras, si bien se trata de que la oferta crezca orientándose hacia las necesidades locales, no se indica acerca de la manera como nuestra demanda, preferente y mayoritariamente orientada hacia el exterior, debe buscar, cuando así corresponda, las fuentes locales de suministro de tecnología. Se parte de la idea de que al actuar sobre la oferta, se actúa, a la vez, sobre la demanda puesto que ésta nace automáticamente de aquélla. Huelga decir que en nuestros países esta suposición, originada en la experiencia del mundo avanzado, es absolutamente irreal.
Se da el caso, entonces, de que precisamente los llamados instrumentos "implícitos", que son los que más tienen que ver con la regulación de la demanda, son los más ignorados en el Plan. Apenas una que otra mención al estilo de "hay que buscar la racionalización de políticas" a través de "cambios en las disposiciones de política económica que desestimulan el uso de tecnología local". De resto, más nada. Pareciera que esto refleja un defecto habitual de la planificación venezolana y latinoamericana, al cual se han referido varios estudiosos de la cuestión administrativa: el divorcio casi absoluto entre la concepción de políticas y su implementación. Suena exagerado, pero a primera vista parece que quienes formulan políticas piensan poco en que las mismas tienen que aplicarse. Ahondando un poco más hay quien señala, -Moisés Naím, por ejemplo-que la función latente, y con frecuencia más importante, de muchas políticas es de carácter ideológico y su puesta en práctica no es, por tanto, la preocupación central. Naím indica también, haciéndose eco de lo que dicen algunos autores, que la separación entre concepción y aplicación puede servir, en los países subdesarrollados, para resolver conflictos de intereses que no logran resolverse en el momento de elaborar las políticas. Según esta opinión, los intereses perjudicados en ese momento podrían verse reivindicados a la hora de hacer cumplir las políticas. El proceso de implementación sería, entonces, un medio de aliviar las tensiones sociales que pudiera producir la falta de consenso en el contenido de las políticas. En la próxima sección se verá si estas consideraciones tienen pertinencia con respecto al examen que se viene haciendo.
Al lado de las breves observaciones expuestas anteriormente hay que situar algunas otras que se relacionan con la práctica de los supuestos teóricos que condujeron todo el proceso de planificación y a los cuales ya se hizo referencia. Casi no es necesario señalar, pues, que dejaron su impronta en el contenido del I Plan y son, por tanto, en gran medida responsables de sus equivocaciones.
Así, el enfoque; sistémico, el cual subyace a lo largo de todo el contenido del documento, tiene que ver, y mucho, con esa manera de concebir el desarrollo científico y tecnológico casi al margen de los procesos sociales y económicos característicos de le sociedad venezoIana y como si su suerte se decidiera dentro de sí mismo, es decir, como si dependiera, quién sabe cómo, del mismo “sistema". Una repercusión concreta de este enfoque se encuentra en la escasa importancia que se le concede dentro del Plan al problema de la "demanda" y, consecuentemente, a los instrumentos "implícitos".
Se aprecia también la influencia de la concepción "lineal" del desarrollo científica y tecnológico. Así se explica el énfasis que le da el Plan a la parte de I&D, no obstante las reiteradas afirmaciones en relación a lo tecnológico.
Hay, según se ha dicho, una manifiesta confusión entre política científica y política tecnológica, la cual actúa en detrimento de esta última. Esa confusión, que deriva en buen grado del " modelo lineal", ha dado lugar a una mezcla de objetivos, metas e instrumentos, cuando lo apropiado hubiera sido una formulación relativamente distinta para cada caso. El I Plan tiene, por tanto, una ex posición más o menos redonda en relación al desarrollo científico, pero no respecto a desarrollo tecnológico: en este caso falta una visión coherente en torno a los problemas de importación, asimilación, control y creación de tecnologías, así como los objetivos, metas e instrumentos correspondientes. Ello ha ocurrido así porque se ha asimilado el problema de la planificación del desarrollo tecnológico al problema del desarrollo científico. La equivalencia inmediata y plena entre prioridad científica, prioridad tecnológica y prioridad económico-social mermó también la calidad y la eficacia del I Plan puesto que obligó a que se aceptara la perspectiva sectorialista del V Plan, lo cual se tradujo en el desconocimiento del ámbito, dimensiones y plazos propios del desarrollo científico y del desarrollo tecnológico y en la departamentalización de la realidad (los sectores como compartimientos estancos), lo cual produjo las consabidas dispersión e imposibilidad de acciones comunes.