Ignacio Ávalos, Rafael Rengifo y Gilberto Merchán
Índice
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Los autores se refieren en este artículo al Plan 1976-80 formulado por el Conicit en 1975 a solicitud de Cordiplan, el cual fue incluido en el V Plan de la Nación. |
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Varios supuestos teóricos fundamentaron el proceso de planificación nacional de ciencia y tecnología, en especial la elaboración propiamente dicha del Plan. De entre ellos es necesario comentar los que indudablemente han tenido mayor peso en la definición del rumbo y las características del proceso en cuestión.
a. Como es sabido, se acogió el "enfoque Sistémico" para el análisis de los problemas de la ciencia y la tecnología. Según ese enfoque puede hablarse de un sistema científico y tecnológico el cual se define, según Francisco Sagasti, como “un conjunto de entidades y actividades interrelacionadas que generan y transforman el bien conocimiento”. Se asumía, así, lo que el mismo Sagasti considera como una metodología idealizada de la planificación, la cual, según él, sirve "independientemente del área o región a la cual debe aplicarse". Resulta difícil hacer en este momento un análisis profundo de este enfoque su utilidad como instrumento. Ese análisis aún se encuentra a medio hacer en la literatura especializada y, por supuesto, no hay todavía ninguna noción alternativa que luzca lo suficientemente compacta corno para reemplazar aquella. Ya se han hecho, empero, algunas críticas que permiten ver sus deficiencias y poner de bulto algunas de las fallas de nuestro proceso de planificación.
Eduardo Amadeo, por ejemplo, indica que el enfoque . sistémico se concentra en las interpretaciones y sus resultados (los flujos) y hace caso omiso de los determinantes de unas y otros. El sistema científico y tecnológico se nos presenta corno una "caja negra" que genera productos, servicios, recursos y recibe insumos de otros sistemas. Al parecer, dice Amadeo, no hay actores sociales ni intereses concretos, ni éstos explican la dinámica del supuesto sistema, sus relaciones externas o la calidad de sus flujos.
Al margen de otras observaciones, ésta es la crítica principal que se le puede hacer a concepto de sistema científico y tecnológico y, de Igual manera, la que mejor ilustra algunas de las confusiones y equivocaciones en la elaboración e implementación del I Plan.
b. Se adoptó, así mismo, lo que podría denominarse el "modelo lineal", conforme al cual el desarrollo científico y tecnológico se da según un proceso prácticamente unidireccional que comienza en la investigación básica y termina en el uso de la tecnología por parte del sector productivo, Este modelo, que esconde una cierta concepción mecánica de las relaciones Ciencia-Tecnología-Producción, ha llevado, como se verá luego, a la creencia de que basta con fortalecer nuestra capacidad de investigación para que se logre el desarrollo científico y tecnológico del país (la aparición de los Conicit´s de América Latina es la manifestación de esta creencia). Mal interpretando incluso la experiencia de los países desarrollados, que es de donde surge ése modelo, pasa por alto la inmensa complejidad de las relaciones Ciencia-Tecnología-Producción, con lo cual oscurece, en especial, el entendimiento de lo que sucede en las naciones subdesarrolladas.
c. Casi podría decirse que, como consecuencia de lo anterior, durante nuestro proceso de planificación se incurre en una permanente confusión entre Política Científica (PC) y Política Tecnológica (PT), confusión que ha actuado, sobre todo, en detrimento de esta última. En el futuro habrá que considerar en que ambas difieren en por lo menos los siguientes aspectos:
1. El objetivo general de la PC es estimular la generación de conocimientos, Dicho objetivo viene dado principalmente por el propio interés de la comunidad científica.
En el caso de la PT el objetivo general es la generación de conocimientos que puedan ser directa o inmediatamente utilizados en la solución de problemas bien definidos. El planteamiento de esos problemas proviene de la identificación previa de ciertas áreas de interés nacional.
Puede decirse, por consiguiente, que ese objetivo general está fijado por los requerimientos del desarrollo económico y social del .país y no por las inclinaciones académicas de los científicos.
2. La PC sólo puede hacerse según pautas de orientación muy generales. Por su propia naturaleza la actividad científica es una actividad poco "programable", implica un margen muy alto de incertidumbre y su éxito dependerá básicamente del trabajo del investigador.
La PT, en cambio, puede y debe hacerse de acuerdo a líneas bastantes más precisas. La actividad tecnológica apunta hacia la consecución de objetivos muy bien delimitados en función de los cuales pueden diseñarse instrumentos y mecanismos de ejecución y asignarse los recursos, Es, en consecuencia, una actividad más "programable" que la científica.
3. La investigación es la actividad principalmente contemplada dentro de la PC (además de educación -sobre todo postgrado-, información, divulgación, etcétera). Dentro de la PT, en cambio, aparte de la investigación con fines precisos, deben estar consideradas otras actividades: ingeniería, normalización, control de calidad, estudios de factibilidad económica, etc.
4. La PC puede ser formulada en forma más o menos centralizada, desde un organismo (tipo Consejo, por ejemplo) que mantenga relaciones estrechas y permanentes con la comunidad científica o, más específicamente, con los centros encargados de llevar a cabo la labor de investigación. A través de esas relaciones los centros dejan ver sus intereses de manera que se hallen finalmente comprendidos dentro de la política establecida. Con esto no se quiere decir que sea asunto fácil (piénsese, por ejemplo, en la investigación universitaria y los problemas de la libertad de investigación), sino de una menor complejidad relativa.
Para la formulación de la PT el ámbito de referencia es mucho más amplio, los puntos de colisión con otras políticas más permanentes y hasta naturales, los intereses en juego más diversos y, como veremos en seguida, mucho más difícil la implementación Todo esto hace que, por supuesto, la cuestión organizativa sea de una enorme complicación.
5. Es en la ejecución en donde, sin duda alguna, más divergen la PC y la PT. La implementación de la política científica es, relativamente hablando, más simple. La viabilidad se decide en este caso, en dos frentes: el de la asignación de recursos para desarrollar la política establecida y el de la posibilidad de "imponer" dicha política a los diversos centros de investigación. Conviene nos detengamos un poco en cada uno de estos puntos, En un país sin tradición científica, en donde, como habría dicho Olga Gasparini, la ciencia tiene tal vez prestigio pero no estima, es decir, en donde la ciencia es tenida como una actividad socialmente marginal, la lucha por los recursos se hace muy dura. La ciencia compite en manifiesta inferioridad de condiciones con otras áreas y sectores, cuya importancia no tiene que probarse para lograr los fondos requeridos. En esa lucha la ciencia tiene un sólo apoyo inmediato y natural: la comunidad científica, Pero obviamente, se trata de un apoyo muy reducido. Ese apoyo hay que extenderlo hasta otros grupos sociales cuyo interés por la ciencia no es, a primera vista, ni tan inmediato ni tan natural. Hay que sembrar la convicción de que la actividad científica, aún la ejercida con propósitos algo vagos y poco "tangibles", atañe al desarrollo nacional y, en consecuencia, merece unos recursos dispensados con suficiencia para crear organizaciones, formar investigadores y auxiliares, montar programas y proyectos, adquirir equipos, etc. Habidos los recursos, el Plan debe tener alguna fuerza vinculante a fin de que los centros de investigación se sientan de alguna manera comprometidos a realizarlo. Huelga señalar que no se trata solamente, ni sobre todo, de un problema legal. El problema no se reduce a hacer que el Plan se haga jurídicamente obligatorio; la cuestión reside, más que nada, en la posibilidad de contar con los mecanismos imprescindibles para la coordinación de la actividad de los diferentes centros, con el objeto de que se aunen esfuerzos en torno a algunas áreas centrales e, incluso, se creen ciertas “economías externas" aprovechables por diferentes programas y proyectos.
Hechas a un lado estas dos cuestiones, la implementación de la política es cosa que pasa a depender fundamentalmente de la misma comunidad científica. Claro que no puede ignorarse el peso que pueda tener el contexto global dentro del cual se pretende hacer palpable esa política: los valores sociales, la concepción vigente sobre la educación y demás elementos de un entorno que puede favorecer o entorpecer el enraizamiento de la ciencia entre nosotros, pero que en todo cae salen un poco de las posibilidades del planificador cuando piensa en el corto y mediano plazo. Por esta razón es que decimos que la puesta en práctica de la política científica termina dependiendo, si se tienen los recursos adecuados y el Plan se traduce en ciertos compromisos mínimos, de la misma comunidad científica.
Muy distinto es el caso de la PT. La principal diferencia con la PC radica en que la viabilidad de la PT no es tanto cuestión de recursos, los cuales obviamente hacen falta, como de algo que, en ausencia de mejor expresión, pudiéramos llamar "consenso social" y que el logro de éste implica un complejo de “convencimiento" que se topa con muchas resistencias difíciles de vencer. La PT no depende, ni mucho menos, de la comunidad científica, aún cuando ésta tiene un papel que jugar. La viabilidad de la PT está supeditada al éxito que se tenga en la labor de adherir la política tecnológica a los planes de desarrollo, a las políticas sectoriales y a los planes operativos de las organizaciones vinculadas al llamado "sistema científico y tecnológico” y de las unidades productivas. Todo lo cual, insistimos, es tarea ardua que tiene lugar, sobre todo, en el terreno político, esto es, en el de la armonización de intereses sociales no siempre convergentes.
6. Pudiera señalarse, por último, otro elemento de diferenciación entre la PC y la PT. Nos referimos al horizonte de tiempo previsto en una y otra. En la PC, según puede parcialmente colegirse de lo dicho hasta este momento, priva el largo plazo como horizonte dominante. Casi pudiera decirse que la política científica no puede estar pensada en términos del mediano plazo. Y casi no tiene cabida el corto plazo.
En la PT encuentran lugar, por el contrario, los tres tipos de horizonte. Predominan el corto y mediano plazo, pero también el largo plazo, el cual es no solamente importante, sino imprescindible.
Cabe destacar en relación a las diferencias mencionadas que las mismas aconsejan una separación de carácter estratégico, que obedece a motivos fundamentales operacionales, pero sin ignorar los indisolubles lazos existentes entre Ciencia y Tecnología.
d. El I Plan señala en forma reiterada que el propósito central de la planificación de las actividades científicas y tecnológicas es vincular unas y otras a la solución de los problemas fundamentales del país. Esto significa que son éstos los que proveen de orientación a aquéllas y se tradujo, por lo tanto, en una identificación simplista y mecánica entre prioridad científico-tecnológica y prioridad económico-social, la cual actuó en perjuicio de la especificidad -y, por supuesto, de la efectividad- de la política científica y de la política tecnológica.
Esta rápida equivalencia entre una y otra prioridad deja traslucir nuevamente la mezcla confusa de ciencia y tecnología, lo cual es un agravante adicional de lo dicho en el primer párrafo.
Máximo Halty, indica respecto a este punto, que "la, clasificación de los sectores industriales es inadecuada con respecto a los objetivos de la política tecnológica" (y científica, cabría agregar). En consecuencia, dice, deben definirse sectores tecnológicos (¿Y sectores científicos?) a los fines de establecer una política tecnológica (y científica), lo cual requiere de una ardua labor metodológica que está todavía por hacer.
e. En el I Plan queda recogido un enfoque que tiende a la separación tajante entre oferta y demanda de conocimientos científicos y tecnológicos. Esa distinción surge, en buena medida, como consecuencia del “enfoque sistémico" y del "modelo lineal" anteriormente considerados y ha llevado a muchos errores, tanto en la formulación de políticas, como en su implementación. Tiene el agravante de que, dentro del marco mismo de esa separación, el I Plan peca de "ofertista": no aparece un tratamiento orgánico de la "demanda" y toda su estrategia gira en torno a la idea del fortalecimiento del "sistema" científico y tecnológico, como si éste sólo bastara para hacer surgir una "demanda" hacia la "oferta" local.
f. Finalmente cabría apuntar, dentro de este rápido recuento, que las fallas de nuestro proceso de planificación se debieron en una buena medida a la conceptualización deficiente de los llamados tipos de investigación (básica, aplicada, desarrollo experimental) y de las llamadas "actividades conexas" (ingeniería, normalización, control de calidad, asistencia técnica...).
Estos puntos están siendo actualmente revisados. En esta tarea de evaluación que se está llevando a cabo, la revisión teórica corre pareja con los resultados que a nivel empírico se están obteniendo a partir de la revisión de la experiencia ocurrida en cada sector. Seguramente, una vez logrado un cierto avance en una y otra tarea, las cuales, dicho sea de paso se realizan simultáneamente y en estrecha conexión, se podrá llegar a la proposición de alternativas teóricas y metodológicas que, si bien no estarán del todo acabadas, servirán para apoyar la formulación de políticas y el diseño de mecanismos de implementación más apropiados que los que existen ahora.