José Henrique Souza*
| RESUMEN
En Brasil muchas organizaciones públicas dedicadas al financiamiento de las actividades de ciencia y tecnología (CyT) han intentado desarrollar metodologías que les permitan evaluar sus resultados. En el presente artículo se identifican los principales aspectos que surgen cuando estas organizaciones públicas intentan elaborar sistemas de evaluación de sus resultados y se dan algunas claves metodológicas que ayudan a responder a preguntas como: ¿Cómo evaluar? ¿Qué evaluar? Y ¿Para que evaluar? |
ABSTRACT
In Brazil many organisms public dedicated to the financing of science and technology activities have tried to develop methodologies that allow them to evaluate their results. In this article are identified the main aspects that appear when this organizations tried to create an evaluation systems of their results and some methodology keys accur to help to respond questions such as: How to evaluate? What to evaluate? and Why to evaluate? |
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En el presente artículo, intento resumir algunos conceptos relacionados con la evaluación de los resultados del financiamiento público a la innovación. Asimismo, busco identificar varios aspectos importantes que surgen cuando se intenta elaborar un sistema de evaluación de los organismos públicos de fomento. La intención es investigar cómo se podría enfocar la evaluación de los resultados de los organismos públicos que financian la Ciencia y Tecnología (C y T).
La idea de estudiar este tema surgió en un trabajo de maestría (SOUZA, 1997) y en una investigación de campo (FURTADO y SOUZA, 1999) en los cuales se podía constatar que en Brasil muchos organismos dedicados al tema de la C y T han estado tratando de evaluar sus resultados pero aún no existen metodologías estructuradas ni un consenso sobre cómo se puede efectuar tal evaluación. En algunas instituciones no se sabe a ciencia cierta “para qué evaluar”, “qué evaluar”, y mucho menos “cómo evaluar”.
Los motivos de la deficiencia en la evaluación del apoyo del sector público a la C y T pueden atribuirse a la falta de exigencias por parte de la sociedad y de leyes que exijan la evaluación de las actividades públicas. Esa ausencia no solamente explica la etapa incipiente de desarrollo en la que se encuentra dicho tema en Brasil sino que además mantiene limitados el interés político y el esfuerzo nacional en el campo de la evaluación de la actividad del sector público en el área de la C y T.
De este modo, el país continúa elaborando presupuestos públicos y ejecutando acciones diversas de promoción sin preocuparse mucho por determinar si esos esfuerzos producen resultados satisfactorios. Además de ello, se pierde la posibilidad de utilizar la evaluación de las acciones pasadas y presentes para mejorar la experiencia organizacional y para hacer una planificación basada en informaciones tomadas de la práctica. Esto, obviamente, dificulta la toma de acciones correctivas, las exigencias por parte de la sociedad, la demostración de eficiencia, y la Planificación de las acciones públicas con miras al desarrollo económico.
El primer aspecto que surge cuando se piensa en evaluar la acción del Estado en el estímulo a la investigación, innovación y desarrollo socioeconómico es saber si el Estado debe o no intervenir en la economía. Algunas corrientes consideran que las fallas debidas a la intervención estatal son mayores que las fallas naturales de mercado mientras que otras proponen intervenciones temporales y periódicas (ERBER, 1999).
Las intervenciones relacionadas con los problemas sociales latentes inspiran una mayor simpatía de la población y de los expertos. El problema radica en el apoyo que se brinda a las empresas. La justificación de los grupos que defienden el apoyo del sector público a la investigación y a la innovación empresariales es que dicho esfuerzo genera beneficios para el país en áreas como: medio ambiente, salud, servicios públicos, mejoramiento de productos, generación de empleos, y aumento de los ingresos.
De igual manera, a la sociedad le interesa que el crecimiento económico sea sustentable, lo que ocurre solamente si existe una estructura empresarial dinámica, sólida, competitiva y capaz de reaccionar ante los cambios en el mercado y de aprovechar las oportunidades de negocios. El financiamiento público podría inducir a las empresas a invertir en investigaciones e innovaciones que generen un aumento de la competitividad. Del mismo modo, este financiamiento podría garantizar cambios estructurales controlados en la economía, promoviendo así el crecimiento económico, las exportaciones y el bienestar social. (DANIELS, 1996; JAFFE, 1996: 5; TAFTIE, 1997: 31).
El apoyo del sector público a la investigación e innovación empresariales también sería necesario puesto que de lo contrario el mercado no operaría de manera óptima desde el punto de vista social. El financiamiento público estimularía la ejecución de proyectos de alto riesgo y que generen grandes beneficios sociales (JAFFE, 1996: 5) pero que, sin el apoyo estatal, quedarían paralizados.
De esta manera, las empresas invertirían en investigación e innovación para crear nuevos productos, procesos, métodos y servicios. Sus objetivos serían: aumentar las ganancias, el conocimiento para la innovación y su posición competitiva. Así, tanto el Estado como las empresas invierten en investigación e innovación buscando algún tipo de rendimiento (FERNÁNDEZ et al., 1996: 61, GEORGHIOU y MEYER-KRAHMER, 1992: 06; LIPSETT et al., 1995; RATCHFORD, 1997: 212; RUEGG, 1998: 01-02 y TAFTIE, 1997: 01-03).
En lo que respecta al análisis de los beneficios que trae el estímulo a la Innovación empresarial hay otros dos aspectos significativos. El primero se refiere al grado de participación del Estado en el campo tecnológico y a la orientación del fomento tecnológico. El segundo aspecto está relacionado con la necesidad de saber si la orientación y los instrumentos de acción escogidos fueron los mejores.
El tipo de participación del Estado en el tema de la innovación y el desarrollo varía considerablemente entre los países, y a lo largo del tiempo. Por lo general, dependen del papel que desempeña el Estado en la economía, de la ideología del partido hegemónico y de las especificidades del ambiente institucional, económico, educativo, etc. 1
Por ejemplo, en Francia y en Japón, el Estado ha planificado, apoyado, coordinado e instrumentado estrategias tecnológicas. En Estados Unidos, Alemania y Gran Bretaña, la participación del sector público ha sido menor. Las políticas del sector público buscan sobre todo la creación de un ambiente favorable para la innovación (ROTHWELL y DODGSON, 1992: 225).
En Francia e Italia, la participación estatal forma parte de una planificación económica, social, regional y nacional que sirve de indicativo para el sector privado. Los objetivos de la Política Industrial son formulados y ejecutados por instituciones que representan al Estado y a las empresas. En otros países (Alemania, Dinamarca y Países Bajos), los instrumentos de política industrial están integrados a una Política Económica orientada a la creación de un ambiente favorable al desarrollo y no a una Planificación Nacional (ROTHWELL y DODGSON, 1992: 225).
Sin embargo, además de las diferencias relacionadas con la participación del Estado en el mundo de la C y T, podemos decir que aún existe una diferencia relacionada con la orientación de la política de la C y T. En países como Japón, Suiza y Suecia, se sigue un modelo más orientado a la difusión tecnológica (diffusion-oriented) mientras que en países como Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña se vuelcan hacia la generación de innovaciones radicales (mission-oriented).
Los países “mission-oriented” 2 buscan crear nuevas industrias basadas en nuevas tecnologías. Intentan competir en el inicio del ciclo de vida de una tecnología poniendo énfasis en el “esfuerzo heroico” de la “gran ciencia y tecnología” y de los grandes programas 3 .
Los países orientados a la difusión de la tecnología concentran sus esfuerzos en la adquisición, difusión y asimilación de las tecnologías existentes. El objetivo que se persigue es elevar el valor agregado de los productos existentes mejorando la calidad y la eficiencia productiva o buscando ocupar nichos en el mercado (CHIANG, 1991) 4. En este caso, la Política Tecnológica se dirige más a las fases subsiguientes de P y D como: inicio de la producción, introducción del producto en el mercado, difusión de los procesos, servicios e infraestructuras orientadas a la innovación (BALLART y SUBIRATS, 1997: 197 y GEORGHIU y MEYER-KRAHMER, 1992: 06).
Para algunos autores se ha venido registrando, especialmente en Estados Unidos, un aumento en el nivel de desilusión en cuanto a los beneficios económicos de la estrategia “mission-oriented”. A medida que ese país viene perdiendo ventajas comparativas para “los expertos seguidores”, la “Política Tecnológica” se viene orientando cada vez más a la difusión tecnológica 5. También se piensa que los beneficios económicos generados, al menos en la industria bélica, ya no son tan importantes. Así, el gobierno estadounidense está cada vez más cerca de adoptar una posición no-intervencionista justificando la “visión convencional” según la cual el mercado es suficiente para conducir la innovación. Según este enfoque el “market pull” (la atracción del mercado) sería más importante que el “technology push” (impulso tecnológico).
El gobierno debería, por lo tanto, fomentar la investigación básica, el desarrollo y las innovaciones que presenten un rendimiento social significativo (JAFFE, 1998: 20) – generalmente en el área ambiental, de salud y seguros – y evitar el respaldo a inversiones que puedan ser recuperadas por la iniciativa privada como resultado de ventas a realizarse en el futuro. Algunas áreas que generan controversia deberían ser estudiadas caso por caso, como por ejemplo: las inversiones de alto riesgo (tecnología espacial); pequeñas empresas; enfermedades y remedios relacionados con un público reducido; bienes públicos ofrecidos por las empresas privadas (educación, salud, comunicación...); industrias claves (para mantener el empleo y la oferta de bienes estratégicos); investigación genérica aplicada y cooperación internacional (BROOKS, 1986).
En resumen, la promoción por parte del sector público a la P y D e Innovación, se plantea cada vez más como objetivo la mejora del rendimiento tecnológico y competitivo de los países. Esta tendencia se ve reforzada por la nueva realidad mundial del comercio (globalización, desarrollo de los países emergentes, uniones arancelarias, crecimiento del mercado mundial, reducción del costo del transporte y de la comunicación) y por la creciente importancia del conocimiento para el desarrollo económico y la generación de empleo.
Un aspecto evidente que se deriva de lo anteriormente señalado es que los países que se involucran directamente en el apoyo a la innovación empresarial deben tener alguna forma de averiguar si sus instrumentos de intervención son eficientes. Es más, el sistema de evaluación de los resultados de la acción pública debe tratar de comprobar los resultados de la orientación de la política de innovación y desarrollo. Si la política de desarrollo pretende, por ejemplo, reforzar la difusión tecnológica, la política de innovación debe tratar de averiguar la efectividad, dimensión y características de esa difusión. Si el objetivo es el mejoramiento del desempeño competitivo del país, deben buscarse las informaciones que comprueben o refuten la existencia de las metas alcanzadas.