José Henrique Souza
La orientación de la Política Científica y Tecnológica y la institucionalización de la evaluación de las políticas públicas difieren entre los países. La primera obedece al juego de fuerzas, a la ideología y a la estrategia de los grupos que operan dentro y fuera del Estado y que tienen un interés especial en el gasto público dedicado a la innovación y el desarrollo. La segunda, depende de la evolución de la sociedad y sus instituciones.
Los ciudadanos y sus representantes en el Poder Legislativo deben preocuparse por la gestión de los recursos administrativos por parte del Estado mientras que los encargados de ejecutar las acciones públicas deben preocuparse por dar respuestas a las presiones sociales mostrando los resultados de sus esfuerzos. De este modo, la evaluación de resultados de la acción pública en C y T puede considerarse como un conjunto de criterios, métodos y actividades que tienen dos finalidades básicas: 1°) verificar los resultados para que el organismo rinda cuentas a la sociedad y legitime su existencia y 2°) brindar asistencia en la gerencia y aprendizaje por parte del propio organismo.
Como la tónica de la Política Tecnológica viene siendo el aumento de la competitividad de las economías es necesario saber hasta qué punto esa política logra sus objetivos. Así, no es de extrañar que la preocupación que había, en los países desarrollados, sobre los resultados del gasto público en el campo científico pasó a ser orientada a la política de difusión tecnológica. Eso hizo que la preocupación de mostrar - fundamentalmente a los contribuyentes -, los resultados del fomento a la C y T por parte del sector público, ganara espacio en la agenda política (GEORGHIOU y MEYER-KRAHMER, 1992; GUY y ARNOLD, 1993 y McDONALD y TEATHER, 997: 01).
La evaluación también se ha venido convirtiendo en un elemento clave para comprender y elevar al máximo la eficiencia de los Sistemas Nacionales de Innovación (FAYL et al., 1998; ORMALA, 1995; PIANTA y SIRILLI, 1997; RUEGG, 1998 y TAFTIE, 1997: 06). La burocracia pública europea y estadounidense ha tratado de gerenciar la política tecnológica de forma más profesional y “científica”. Con ese fin, viene encarando la evaluación como un instrumento auxiliar en la gestión y en la toma de decisiones sobre la asignación de los recursos públicos (McDONALD y TEATHER, 1997: 01, 10; ROTHWELL y DODGSON, 1992; RUEG, 1998 y SANZ-MENENDEZ, 1995).
De hecho, el interés que despierta la evaluación de resultados en el área de C y T se inserta en una problemática política de gran importancia. En la actualidad, el ciudadano – y en especial el electorado - espera que el gobierno no solamente evite la corrupción sino que también produzca resultados. Los ciudadanos muestran una intolerancia cada vez mayor a la ineficiencia y a la ineficacia en la gestión pública, lo que plantea la necesidad de que los funcionarios públicos desarrollen mejoras formas de gestión y comprobación de resultados (BEHN, 1998 y McDONALD y TEATHER, 1997:01).
Sin embargo, parece que el uso de la evaluación sólo gana fuerza cuando la promoción de la C y T toma una dimensión de cierta importancia en términos de volumen, estructura y organización. De igual manera, el avance de la sociedad civil y del interés del sector público y del Poder Legislativo en supervisar al Ejecutivo, presionan para que la conducción de los negocios del Estado genere acciones importantes, acertadas y con el menor costo posible (INDUSTRY CANADA, 1995). Es probable que sea precisamente esa atención pública y partidista sobre el destino de los dineros públicos lo que incentive, como ocurre en Estados Unidos y Canadá, la adopción de medidas legales e institucionales de evaluación de las acciones del Estado en C y T.
Eso, tal vez, explique el hecho de que algunos países con sistemas de ciencia, tecnología e innovación que no están muy desarrollados inicien políticas de evaluación de las acciones del Estado en C y T 6. Sin embargo, incluso en los países desarrollados la institucionalización de la evaluación para que el Estado identifique los resultados de sus acciones en C y T es un fenómeno muy reciente (de mediados de los años 80) 7. La armonización de conceptos, métodos e indicadores de evaluación de los resultados sobre el fomento a la innovación constituye un esfuerzo aún más reciente (a mediados de los años 90). Por ejemplo, los países de la Unión Europea y Canadá, se encuentran en una fase de debate, construcción y armonización de métodos y conceptos, y de pruebas comparativas (GABOLDE, 1998; GUINOT; 1999; McDONALD y TEATHER, 1997 y RUEGG, 1998).
Así, la evaluación de la Política de C y T ha tratado de reconocer los objetivos, instrumentos e impactos de esa política que busca maximizar sus resultados y mejorar su gestión. De esa manera, ella forma parte de una amplia estructura montada para desarrollar la gestión; la toma de decisiones y la transparencia de la política de promoción del sector público (GEORGHIOU, 1995; KUHMANN, 1995; 32; LAREDO y MUSTAR, 1995 y SANZ-MENENDEZ, 1995).
Para MACLEAN, ANDERSON y MARTÍN, (1997:02), la evaluación va más allá de las funciones de gestión del dinero público. La evaluación llega a representar “la emergencia de un ‘contrato social’ nuevo y más específico entre la ciencia y la sociedad”. Un contrato que no sólo exige la rendición de cuentas (accountability) y la evaluación ex post sino consideraciones sobre necesidades sociales en la selección de aplicaciones del dinero público.
En Estados Unidos, además de que el Congreso, las diversas Secretarías del Ejecutivo Federal, la prensa y los grupos industriales tienen interés en la evaluación de resultados, existen leyes – como la “Ley sobre Rendimiento y Resultados del Gobierno de 1993 (LRRG)”, que obligan a los programas públicos a presentar informes sobre su rendimiento y resultados. La LRRG busca aumentar la responsabilidad, productividad y efectividad de los programas federales mediante la utilización de la planificación estratégica, establecimiento de metas y evaluación de rendimiento. Eso obliga a los organismos públicos a buscar, desarrollar y ejecutar métodos de evaluación de conformidad con LRRG 8.
Otro ejemplo ilustrativo de esa tendencia es el caso británico. Allí, los organismos públicos también ven la evaluación desde el contexto de la gestión. Esa visión, cristalizada en el “SISTEMA ROAME” (Rationale, Objetives, Appraisal, Monitoring and Evaluation)9 integra un proceso de gestión que tiene como objetivo a) aprobar y establecer como prioridad los programas de P y D; b) establecer sus objetivos; c) evaluar ex-ante y controlar sus proyectos; d) evaluar los programas y e) descubrir lecciones útiles para las próximas acciones (HILLS y DALE, 1995).
Esa manera de evaluar, según Guy y Arnold (1993: 180), surgió de la preocupación del gobierno de Thatcher en lo que respecta al papel del Estado en la Política Industrial y en la investigación universitaria. Al Departamento de Comercio e Industria (Department of Trade and Industry) se le plantearon las siguientes interrogantes: a) ¿Por qué el Estado intervenía en la industria y la tecnología? y b) ¿cuánto de este gasto regresaba al Estado en forma de impuestos?
Algunos de los grandes proyectos apoyados por el Estado se mostraban como verdaderos fracasos comerciales, como en el caso del Concorde. El Estado debería, por consiguiente, tener una posición más convencional y actuar solamente en caso de “fallas de mercado”, es decir, cuando hubiese mucho riesgo en la innovación, beneficios sociales no apropiados por el capital, informaciones incompletas y necesidades de grandes inversiones a largo plazo (GUY y ARNOLD, 1993: 180).
Ese tipo de enfoque se difundió en la Comunidad Europea en los años 80 y 90 asociado a las ideas de “Value for money” (valor por el dinero) y de “adicionalidad”. Tocaría a los funcionarios públicos velar porque hubiera la mayor efectividad posible en el gasto público, mientras que al Estado le correspondería preferencialmente el financiamiento que no sustituyera las inversiones privadas y que tuviera un efecto multiplicador (GABOLDE, 1998)10 .
La práctica de la evaluación debería ayudar a encontrar la mejor forma de ejecutar las políticas establecidas. Sus problemas típicos serían: si los programas estaban decidiendo qué hacer, sin hacer referencia a las necesidades y problemas externos; si habían programas con objetivos imprecisos y sin metas planificadas y si había formulación de políticas sin claridad al respecto de lo que debería ser hecho y por qué (GUY y ARNOLD, 1993).
En resumen, el establecimiento de un sistema de evaluación para un organismo público es un desafío difícil ya que se desenvuelve en un ambiente de conceptos y prácticas recientes en constante evolución. El único elemento sencillo es el argumento de que la incorporación de la evaluación por parte de las instituciones de fomento puede ayudar a mejorar su gestión.
La evaluación y el control son parte de un mecanismo de aprendizaje de la formulación y ejecución de políticas públicas. Tanto la evaluación como la supervisión generan informaciones útiles para el aprendizaje y perfeccionamiento de las acciones del Estado, desde el establecimiento de las prioridades nacionales hasta la ejecución de políticas específicas (programas y proyectos).
Ese esfuerzo por verificar los resultados puede: mejorar el aprendizaje organizacional de los entes ejecutores y permitir el registro de progresos, resultados y señales de necesidades de acciones futuras. Se puede investigar si las acciones son bien ejecutadas y cómo se pueden mejorar. En Brasil, atravesamos por un momento en el que una gran parte de la sociedad comienza a preocuparse por el destino de los recursos que entrega para que el Estado los gerencie. La ampliación y mejora de las formas de evaluar y acompañar los resultados de las acciones públicas puede contribuir en gran medida no solamente para mejorar la planificación y el aprendizaje de los organismos de fomento sino también para dar mayor transparencia a las cuentas públicas.