Fig. 1.
Herramientas de Cambio
José Ignacio Díaz Retali (*) y Carlos José Delgado Marin (**)
| RESUMEN
El déficit fiscal y presupuestario que enfrenta en la actualidad la economía venezolana sugiere la necesidad de generar cambios radicales en las finanzas públicas. Una de las alternativas implicaría una reducción espectacular de la evasión fiscal lo que conllevaría, como consecuencia, a un aumento en la recaudación. Por ello, el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) ha iniciado un proceso de cambio utilizando a la Reingeniería como instrumento. La Reingeniería permite integrar los avances alcanzados en el desarrollo de una cultura organizacional, sistemas de información y mejoramiento continuo a un proyecto de rediseño de procesos y valores dentro de una organización flexible. |
ABSTRACT
The fiscal a budget deficit that confronts the venezuelan economy this years suggests the need to generate radical changes in the public finances. One of the alternatives would be the spectacular reduction in the levels of tax evasion which would mean, as a consecuence, an increment in their collection. For this reason the Venezuelan Tax Administration Service (SENIAT) has initiated a change process using reengineering as a tool. This process allows us to integrate the development of an organizational culture, information systems and total quality management in a proyect that would include the re-design of procedures and the re-invention of value streams in a flexible organization. |
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El pasado mes de Agosto de 1.994 se decretó la creación de la Superintendencia Nacional Integrada de Administración Tributaria (SENIAT), organismo autónomo funcional y financieramente, adscrito al Ministerio de Hacienda, cuyas funciones incluye la administración de los tributos internos y aduaneros.
Como resultado de una percepción de la realidad a la fecha de su creación, el SENIAT determinó su razón de ser al enunciar su Misión como la de "contribuir activamente con la formulación de la política fiscal y tributaria, modernizar y administrar eficaz y eficientemente el sistema de recaudación de los tributos nacionales, propiciando el desarrollo de una cultura tributaria, bajo los principios de legalidad, honestidad, equidad y respeto al contribuyente con el fin de mejorar la calidad de vida de la población". De la misma manera, se enuncia la posición ideal de la organización en lo que se denominó la Visión de Futuro: "ser reconocido como un organismo de sólido prestigio, confianza y credibilidad nacional e internacional, en virtud de su gestión transparente, de sus elevados niveles de productividad, la alta calidad de sus sistemas de información, el profesionalismo y excelencia de sus recursos humanos, la atención y el respeto a los contribuyentes".
Ha pasado algo más de un año de la creación del SENIAT y son muchos los logros cuantitativos y cualitativos de la gestión que forman parte de la misión y visión de futuro de la organización: un incremento en los niveles de conciencia tributaria como resultado de la disminución de la evasión fiscal en un 5%; mejoras en los sistemas de recaudación que significaron aumentos de un 10% en términos reales; adelantos en los niveles de atención al contribuyente como resultado de la implementación de las estructuras de contribuyentes especiales y las divisiones de atención al contribuyente regional, y la formación de un servicio de prestigio y credibilidad a nivel nacional e internacional.
Igualmente, se pueden observar otros aspectos de importancia, tales como; la reestructuración organizacional como el esfuerzo más evidente de modernización; la carencia de sistemas que permitan determinar la eficacia o eficiencia de la gestión tributaria; la ausencia de facultades legales o adrninistrativas que permitan al servicio mejorar la calidad de vida de la población; el desarrollo de esfuerzos importantes en el área de informática poco apreciables en la organización al no concretarse su utilización por el funcionario común; y, la falta de sistemas adecuados de capacitación y selección que garanticen un nivel contínuo de excelencia del recurso humano.
Evaluando el entorno, el país genera una actividad económica cuyo Producto Interno Bruto (PIB) esta proyectado en Bs. 12,20 billones para el año 1.995 (1). Dicha actividad generará ingresos ordinarios para la nación por un monto de Bs. 2,17 billones, de los cuales entre Bs. 1,10 y 1,20 billones (9% del PIB) serán recaudados por el SENIAT. Para el mismo año 1.995, el Ejecutivo Nacional tiene presupuestado egresos por el orden de los Bs. 2,79 billones, lo que generaria un déficit presupuestario por el orden de los Bs. 620 mil millones (2). Esto, sumado al déficit de años anteriores de algunas instituciones estatales, llevarían el déficit fiscal a Bs. 1,70 billones o 14% del PIB (3). Esta situación obliga al Ejecutivo Nacional a solicitar préstamos a organismos internacionales, propiciar condiciones en la economía nacional para incentivar el proceso de privatizaciones y la obtención de ingresos extraordinarios, y, a través del SENIAT, introducir los cambios necesarios para lograr una disminución significativa de la evasión fiscal ubicada actualmente en un 68% o Bs. 1,80 billones aproximadamente.
Si reconocemos al déficit fiscal y presupuestario como el "problema" a solventar, debemos establecer estrategias para garantizar que la nación disponga de los recursos necesarios para resolver la situación. Para determinar las estrategias a seguir debemos analizar la relación entre la Sociedad y el Gobierno y el papel que juega el SENIAT en dicha relación.
La Sociedad soporta al Gobierno mediante la contribución de sus impuestos. Como respuesta, el Gobierno ofrece vialidad, educación, seguridad, salud y demás servicios que impliquen el mejoramiento de la calidad de vida de la población. El SENIAT, como ente recaudador de los tributos, debe ofrecer a los contribuyentes una atención que permita fluidez al desarrollo de la actividad económica generadora de impuestos. Simultáneamente, genera la información necesaria y recauda los recursos que utilizará el Estado para planificar el gasto público que deberá financiar los servicios que la población solicita y espera del Gobierno.
Si definimos la estrategia como una de "Satisfacción al Cliente", debemos identificar previamente a dicho cliente y sus necesidades. Mucho se ha discutido que el cliente del Estado es la población y, en algunos casos específicos, el contribuyente. Normalmente, para el Gobiemo, la población es el cliente ya que a ésta van dirigidos todos los esfuerzos de su gestión. Sin embargo, no podemos percibir la realidad del SENIAT a través del lente visor del Gobierno. La Administración Tributaria no posee las facultades para prestar a la población otro servicio que no sea el de atención a sus dudas como contribuyente y el de facilitarle el proceso de cumplimiento fiscal.
La importancia de la Administración Tributaria se mide por los niveles de recaudación que logre y, de esta manera, aporta al fomento de las mejoras en la calidad de vida de la población que deberá instrumentar el Ejecutivo Nacional, a través de sus Ministerios y demás instituciones autónomas. Así determinamos que el cliente "interno" de la Administración Tributaria es el Fisco Nacional, cuya principal prioridad es la disponibilidad de recursos financieros. Es por ello que el SENIAT, como parte de su estrategia de "satisfacción al cliente", asume el reto de aumentar substancialmente la recaudación por medio de una reducción "espectacular" de la evasión fiscal en el país.
Se establecen como actividades prioritarias la promoción del cumplimiento voluntario, la ampliación de la base de contribuyentes, la formulación de un marco legal apropiado que garantice el pago de obligaciones fiscales por parte del contribuyente, la implementación efectiva de los planes de fiscalización y presencia fiscal, y la continuación de la estrategia de "atención al contribuyente" que se viene desarrollando. Estas tareas se ejecutarán a la luz de un proceso de modernización que implicará cambios en las áreas de sistemas, organización y control.
Indudablemente, todo proceso de ajuste requiere de un medio o herramienta para su diseño y ejecución. La intención del cambio no debe significar necesariamente el dejar atrás los logros recientes de la organización sino integrarlos a las tareas de transformación y re-diseño de los procesos actuales. Tampoco debemos asociar un proceso de ajuste con un proceso de reestructuración puro y simple, ya que el objetivo es el de modificar los procesos del negocio y no solo la estructura organizacional. Si la finalidad es cumplir a cabalidad y a corto plazo la misión y visión de futuro de la organización, debemos contar con una herramienta que permita integrar las virtudes de las actividades de mejoramiento contínuo y la necesidad de re-diseñar los procesos del servicio y los sistemas de evaluación de dichos procesos para el logro de una organización flexible basada en el desarrollo de sistemas de información adecuados y en los adelantos alcanzados hacia el desarrollo de una cultura organizacional, siempre ajustandose a las necesidades de los retos planteado. El SENIAT debe asumir el lema de que PARA EL SERVICIO LO UNICO PERMANENTE ES EL CAMBIO. (Ver figura Nro. 1).
Fig. 1.
Herramientas de Cambio
Es así como surge la "Reingeniería" como la herramienta gerencial que permite integrar los logros de la institución o empresa en las áreas de organización, sistemas y control de calidad en el re-diseño rápido y radical de los procesos que añaden valor al producto final y que puedan tener un impacto estratégico elevado con el fin de lograr un aumento significativo y espectacular en los niveles de productividad y recaudación del servicio. Los procesos son un conjunto de actividades que utilizan insumos para transformarlos en lo que será su producto final. En la Administración Tributaria los insumos lo representan el recurso humano, la información y la tecnologia los cuales son utilizados en las áreas de recaudación, fiscalización, sumario administrativo y jurídico tributario con el fin de obtener ingresos por concepto de impuestos. (Ver figura Nro. 2).
Fig. 2.
El Proceso de Administración Tributaria
La reingeniería pretende analizar dichas actividades que conforman los procesos con el fin de identificar aquellas que verdaderamente afectan el producto final estratégico, en este caso el nivel de recaudación de impuestos, y re-diseñar los procesos para aportar mayores esfuerzos y recursos a las tareas que impliquen mayor valor agregado.
La meta de un ejercicio de Reingeniería no debe ser únicamente el incremento de un 5% o 10% en la productividad o el mejoramiento contínuo de los niveles de recaudación. Hemos destacado la necesidad del estado de obtener un aumento significativo de los ingresos fiscales con el fin de solventar el déficit fiscal que supera los Bs. 800 mil millones y establecida la estrategia de recaudar un monto equivalente al 15% del PIB para el año 1996. Es por ello que reingeniería no es sinónimo de las mejoras de rendimiento que ofrecen las técnicas de control de calidad, la automatización de los procesos actuales, la utilización de nuevos paquetes de información o la reingeniería del software, la eliminación de la burocracia ni la reestructuración organizacional. Sin embargo, la reingeniería no descarta ni desprecia los aportes de las aplicaciones de la teoría de control de calidad y los círculos de participación sino que los integra al proceso de mejora de los niveles de rendimiento (Ver figura Nro. 3); se apoya en el desarrollo de sistemas de información adaptados a las necesidades de las actividades y procesos diseñados; pudiera significar cambios organizacionales como el resultado de la fusión de actividades o eliminación de tareas que ofrezcan poco o ningún valor agregado al producto final; y, una de sus metas no es la eliminación de la burocracia, destacando que, en la Administración Pública esta es utilizada para impartir instrucciones y llevar a cabo el control de éstas.
Fig. 3.
Reingeniería vs. Control de Calidad
Lo que debe resultar de un proyecto de reingeniería son un grupo de actividades o tareas ejecutadas por una misma persona o grupo de personas en vez de una división de trabajo típica de Frederyck Taylor y su Teoría de la Administración Científica de principios de siglo. Por ello debemos contar con un recurso humano capaz de analizar información de índole legal, económica, financiera y contable, a través de sistemas automatizados de información y facultado para tomar decisiones en base a datos disponibles y destreza analítica. Al eliminar la división del trabajo e integrar las tareas, cada individuo ejecutará actividades multidisciplinarias y el flujo del proceso asumirá su curso y orden natural eliminando la necesidad de tener que esperar por la culminación de actividades previas. De la misma manera, el desarrollo de un sistema de información adaptado a los procesos diseñados y su posterior disponibilidad a todos los niveles de la organización permitirán que el funcionario asuma como lugar de trabajo el que considere más apropiado, ya sea el domicilio fiscal del contribuyente, la sede nacional o regional de la administración tributaria o, simplemente, una computadora personal. Esta posibilidad de conexión funcionario-administración tributaria, através de la informática, permite que el sistema de información sin limitaciones de espacio sea el punto único de contacto entre el cliente, ya sea el contribuyente o el fisco nacional, y la administración tributaria o SENIAT.
* P.H.D. en Business Administration (1985), Columbia Pacific University, Estados Unidos de América.
Director de la Oficina de Coordinación de la Zona Central del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT). Coordinador del Proyecto de Reingeniería del SENIAT.
**Especialista en Gerencia de Proyectos de Investigación y Desarrollo (1993), Universidad Central de Venezuela.
Director (E) de la Oficina de Coordinación de la Zona Central del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT). Miembro del Proyecto de Reingeniería del SENIAT.
l SENIAT, Gerencia Estudio Económico Tributarios.
2 Proyecciones Presupuesto Nacional 1995, Ministerio de Hacienda
3 Diario El Nacional, Oct. 95