HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN Espacios. Vol. 37 (Nº 26) Año 2016. Pág. 21
Raquel Regina Zutin ANTONELLO 1; Marcio Roberto DIAS 2; Juliana Rodrigues JACOVETTI 3; Ivan Carlin PASSOS 4; Luiz Eduardo GAIO 5; Eduardo de BRITO 6; Fernando da Silva PEREIRA 7
Recibido: 15/05/16 • Aprobado: 28/05/2016
RESUMO: Esse trabalho teve como objetivo verificar o nível de transparência fiscal eletrônica nos sites dos municípios do Estado do São Paulo com mais de 200.000 habitantes. O referencial teórico abordou a lei de Responsabilidade Fiscal, baseada na Constituição Federal de 1988, na Lei Complementar 101 de 2000 e na Lei Complementar 131 de 2009. Também abordou o accountability e sua relação com a transparência fiscal. A técnica utilizada foi a aplicação de um modelo de investigação com 23 questões, que possibilitou a pontuação e classificação do município em relação ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na coleta de dados, foram usados os sites dos 39 municípios selecionados com a finalidade de mensurar o nível de transparência fiscal eletrônica de cada um. Os resultados encontrados da pesquisa não foram satisfatórios, pois apenas 30,8% dos municípios ficaram acima da média. Destacando o município de Bauru, o melhor classificado e alcançou 51 pontos do total de 56. Foi concluído que o Portal de Transparência, de uma maneira geral, não é claro, ou é de difícil navegação, ou não foi encontrado ou simplesmente não existe, tendo em muitos casos, as informações necessárias pela Lei espalhadas pelo site do município. Verificaram-se, também, casos de que apesar dos dados estarem disponíveis conforme exigências da Lei, as informações não são de fácil acesso e localização, abrindo margem a interpretação de que alguns municípios possuem o Portal de Transparência apenas para cumprir protocolo de Lei e não para realmente informar e prestar contas aos cidadãos, cidadãos esses que deveriam ser o órgão fiscalizador no processo e que, aparentemente, não cumprem esse papel. Esses resultados são compatíveis com os resultados verificados em outras pesquisas realizadas no Brasil, que utilizaram o mesmo ou outros métodos de pesquisa, bem como abordaram outros níveis governamentais, outros estados e outros municípios. |
ABSTRACT: This paper has the objective to verify the level of electronic fiscal transparency on the websites of the counties of the state of São Paulo with more than 200.000 residents. The theoretical references discusses the law of Fiscal Responsibility, based on the Federal Constitution of 1988, on the Complementary Law 101 of 2000 and on the Complementary Law 131 of 2009. Also discusses the accountability and yours relation with the fiscal transparency. The technique used was an application of an investigation model with 23 questions, what allowed the rating and the classification of the counties related with the fulfillment of the Law of Fiscal Responsibility. On the data collect, were used the websites of 39 counties selected in order to measure the level of electronic fiscal transparency of each one. The results found on the research were not satisfactory, because only 30,8% of the counties were found above average. Should be notice that the county of Bauru was the most classified and it reach 51 points out of the total 56. It was concluded that the Portal of Transparency, in a general way, is not clear, or it is hard to navigate, or it was not found or simply did not exist, in many cases it is chaos, the information needed for the Laws spread for the around the county website. It was verify, also, cases that despite of the data be available according the requirement of the Law, the information was not easy to access and location and, therefore, opens room for interpretation of a few counties own the Portal of Transparency only to comply with the protocol of the Law and not for inform and render account to citizen, citizens that should be the supervisory instrument on the process, but apparently they do not fulfill this role. |
Em 1988, a Constituição Federal estabelece regras para que o poder executivo cumpra com as diretrizes orçamentárias e ficam concedidos aos cidadãos brasileiros alguns direitos, entre eles: saúde, educação, moradia, etc. Foi exposto à sociedade instrumentos de participação popular direta, para que o cidadão receba informações dos órgãos públicos a cerca dos ocorridos no âmbito financeiro e fiscal, com exceção os assuntos cujo sigilo seja exigido para a segurança da sociedade e do estado. A Lei Complementar 101 de 2000 regulamenta a gestão financeira e patrimonial da administração pública, onde prevê que a União deve amparar os municípios na administração fiscal, orçamentária e tributária, determinando regras sobre finanças e estabelecendo responsabilização aos gestores por suas ações. A Lei ainda indica procedimentos para que o gestor siga e não sofra penalizações pelo não atendimento as normas sancionadas (SOUSA et al., 2013; NEVES, 2015).
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi apresentada pelo deputado Pedro Novaes, usando como base o modelo adotado na Nova Zelândia, sem considerar as diferenças politico-administrativas entre os países, o que gerou dificuldades para a implementação da referida Lei (MOREIRA NETO, 2002). O autor considera a ideia boa, porém para o Brasil, com modelo ruim.
A Lei Complementar 131 de 2009 acrescenta dispositivos à lei complementar anterior, visando direcionar os municípios à total transparência, inclusive estabelecendo prazos para colocação em prática, sendo um ano para municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; dois anos para os municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; e quatro anos para os municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes (SOUSA et al., 2013). Para esta gestão, foi criado o portal de transparência das informações, e sendo assim, acredita-se ser relevante a realização de estudos específicos, no intuito de esclarecer o grau de transparência no portal eletrônico dos municípios, conforme Art. 165, Seção II, da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Acesso a Informação nº 12.527/2011, Art. 3º, Capítulo 1, onde se assegura que a informação deve ser transparente, clara, objetiva e de fácil compreensão.
Os munícipes deveriam ser agentes fiscalizadores do processo, cobrando suas necessidades e direitos, a fim de disciplinar os gestores dos recursos públicos. Porém, possuem pouca capacidade de fiscalização, são limitados na avaliação, levam em consideração apenas fenômenos de curto prazo praticados pelos governantes e desconsideram ações de longo prazo, ficando assim, sem conhecimento real sobre a aplicação dos recursos. Ao longo do tempo, essa visão e comportamento do eleitor passam a ser considerados sobre uma perspectiva na qual o governante, de maneira geral, manipula os recursos públicos sem levar em conta os reais interesses da sociedade (SOUSA et al., 2013).
É necessário entender como está sendo tratada a administração das arrecadações e gastos na gestão pública, pois a transparência governamental é ingrediente essencial para os mercados econômicos, para a sociedade e para os seus representantes na efetivação do controle social (NEVES et al., 2015).
O Brasil pode ser classificado como um país de economia emergente com democracia bastante recente, alcançada com o fim do regime militar na metade da década de 80, tendo, ainda, pluripartidarismo e ciclo eleitoral partidário, onde a transparência deveria ser vista como um princípio que promove melhorias nas prestações de contas governamentais, reduzindo corrupção em âmbito governamental e disseminando informações do desempenho do governo. A transparência é abordada com ênfase no at. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que trata dos instrumentos de transparência da gestão fiscal a serem divulgados, inclusive em meio eletrônico (OLIVEIRA, 2010; NEVES et al., 2015; SANTANA JUNIOR, 2008).
Assim, baseado na legislação vigente e no comportamento atual da sociedade foram estudados municípios dentro do Estado de São Paulo, com população a partir de 200.000 habitantes, dos quais foram pesquisadas e trabalhadas informações obtidas em sites (portal eletrônico) para averiguar o cumprimento da legislação. Os dados coletados neste levantamento foram tabulados de forma que sua análise possibilite entendimento do grau do cumprimento das referidas leis.
A partir de dados produzidos no Censo Demográfico de 2010, com estimativa de população de 2014 (IBGE, 2014) e de informações obtidas nos portais de transparência de cada município, ficou estabelecido, sob a ótica deste trabalho, se o atendimento à legislação vem sendo cumprida.
O presente trabalho tem como objetivo mostrar quais municípios do Estado de São Paulo, dentre aqueles com mais de 200 mil habitantes, atendem a Constituição Federal de 1988, Art. 165 parágrafo 2º, o Art. 64 da Lei complementar 101/2000 e o Art. 3º, Capítulo 1 da Lei nº 12.527/2011, referentes à transparência fiscal e ao acesso à informação, respondendo dessa forma a seguinte questão de pesquisa: Os munícipios estudados estão atendendo a legislação que trata da transparência na gestão fiscal?
Moreira Neto (2002) define a Lei de Responsabilidade Fiscal como o equilíbrio fiscal, que leva a teoria de estabilidade e a responsabilidade fiscal à prática. A descreve como prolixa (redundante, morosa, excessiva), já que contém 75 artigos, excessivamente tecnocrática (com muitas técnicas e ciências sem uso) e demasiadamente remissiva (com muitos dados que remete ao original). Trata-se de uma Lei complicada e de difícil compreensão, sendo que o autor entende que isso é resultado de traduções efetuadas por profissionais sem cargos juristas ou de direito, a partir de legislação de Nova Zelândia.
Segundo Silva (2005), foi aprovada a Lei Complementar n.º 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), para estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal, com o objetivo de acabar com a "farra" de gastos públicos, estabelecendo uniformidade necessária entre despesas e receitas e limites de endividamento. Condição sob a qual se sustenta a nova cultura de gestão dos recursos públicos no Brasil, marcada pela responsabilidade e transparência. Conservar, manter e aperfeiçoar esse patrimônio através de melhorias ainda é um grande desafio para o país, para os Estados e para os Municípios.
Moreira Neto (2002) entende que a Lei de Responsabilidade Fiscal, enfim, se torna um desafio para a sua prática, já que trata administrativamente como iguais, municípios que apresentam diferenças sociais, econômicas e culturais. Por sua enorme extensão territorial, o Brasil possui atualmente 5.565 municípios (IBGE, 2014), que variam de cerca de 1.000 a mais de 11.000.000 habitantes, onde as diferenças são demasiadamente visíveis, tanto na extensão territorial quanto na densidade populacional. O autor destaca algumas mudanças ocorridas com a implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão pública:
Se o primeiro momento da racionalização tributária data de 1824, a Constituição Imperial, e o segundo sobreveio com a Lei nº 4.320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal representa o terceiro momento deste ciclo, arrastado e preguiçoso, para finalmente chegar ao princípio do equilíbrio das contas públicas e ao duplo conceito - ainda difícil de qualificar e vincular á prática da democracia viva - da responsabilidade aliada à responsividade fiscal (MOREIRA NETO, 2002, p. 38).
Sousa (2013) dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal apoiada em 04 pilares: planejamento, com metas a serem cumpridas durante a gestão; transparência, com ampla divulgação das contas públicas; controle, com monitoramento realizado pelos órgãos competentes e sociedade; e responsabilização, que são as punições previstas em lei, decorrente da má utilização dos recursos públicos.
Parte da Lei de Responsabilidade Fiscal diz que toda informação deve estar disponível para a sociedade por meio do portal de transparência, e nesse sentido, Padoveze (2009) entende que toda informação deve ser tratada como qualquer outro produto de consumo, pois deve atender os consumidores, portanto deve ser desejada para ser necessária e para ser necessária deve ser útil. Mas além de necessária e útil deve ser ágil, e para tanto, deve-se usar recursos modernos da computação para facilitar seu acesso, de tal maneira que os munícipes possam buscá-las sem dificuldades e dessa forma, possam auxiliar na fiscalização (COLASUONO, 2002).
Como afirma Colasuonno (2002, p. 29) "Acredito que se não incluirmos a informatização e a transparência das informações estaremos mantendo vícios arraigados que possibilitam a corrupção na administração municipal".
Sharman e Chaikin (2009) apud Neves (2015) mencionam que a falta de transparência é frequentemente relacionada à corrupção no governo e que a corrupção é um problema financeiro importante na maioria dos países em desenvolvimento, e é talvez o maior obstáculo ao desenvolvimento econômico.
É relevante que se mantenha uma contabilidade de custos na administração pública para que amenize a assimetria informacional entre o Estado e a Sociedade, atendendo ao dispositivo legal (SLOMSKI, 2009). Com a Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão pública já não é mais suficiente ser eficaz, se faz necessário ser também eficiente, democrático e responsável, onde os princípios constitucionais serão cobrados na prestação de contas - recursos aplicados x recursos arrecadados (MOREIRA NETO, 2002).
Um tríplice fundamento conceitua o equilíbrio fiscal: democracia, eficiência e responsabilidade, porém, são falsos condicionantes, já que na maioria dos casos ocorre decisão política ao invés de decisão técnica no que diz respeito em que e como gastar o dinheiro público, sendo assim, a responsabilidade fiscal deveria ser influenciada e referenciada na política, na economia e no direito e não na política partidária, ideológica, com visões comprometidas pelo partidarismo (MOREIRA NETO, 2002). Nesse mesmo sentido, Slomski (2009) afirma que nos dias atuais não é suficiente saber o quanto gastou ou arrecadou, mas sim o resultado econômico, se foi lucro ou prejuízo econômico, evidenciando a eficiência na gestão dos recursos públicos.
Com a obrigatoriedade de divulgar relatórios periódicos com os resultados da aplicação dos recursos públicos previstos nos instrumentos orçamentários, tem-se como objetivo a participação da sociedade, podendo acompanhar mais de perto os resultados responsabilizando e punindo os gestores que descumprirem as normas (CRUZ, 2012).
Na condução da administração pública é necessário ter como pressupostos a transparência, a equidade, a prestação de contas (Accountability) e a responsabilidade corporativa, em suma há necessidade de prestar contas, um dos princípios de boa prática na governança pública (SLOMSKI, 2009).
Segundo Moreira Neto (2002) há um tríplice desrespeito às finanças públicas: abuso político do orçamento, gastar sem receita; abuso político da moeda, emissão sem lastro; e abuso político de crédito, contrair dívidas sem recursos para pagá-las.
Grau (2005) diz que os poderes da administração pública estão dominados por interesses particulares, sejam burocráticos, econômicos privados, ou partidários, onde geram resultados da administração de pouca significância, com serviços de baixa qualidade e desiguais, ainda que por distintas razões, tais como a falta de equidade na geração da receita tributária ou desvio dos recursos, que trazem atrás de si o problema de déficit de controle da sociedade sobre o estado.
Para Douglas (1998) democratizar a administração pública significa converter a cidadania em sujeito direto de seu controle. Para contribuir realmente com a construção da cidadania, a democracia na administração deve voltar-se para o aumento da sua eficiência. O autor descreve alguns princípios a serem "cortejados" para adequação de atos e procedimentos administrativos públicos. O princípio da Legalidade rege o princípio da autonomia da vontade, onde tudo que não for proibido por lei é permitido; o princípio da Supremacia do Interesse Público, pois esse deve se sobressair sobre o interesse privado, um princípio geral de direito inerente a qualquer sociedade, não podendo ser diferente, pois todo poder emana do povo e em seu nome e benefício será exercido; e o principio da Moralidade, limitada entre o bem e o mal, onde o fim deve ser o bem comum, havendo um equilíbrio entre legalidade e a finalidade, consolidando a moralidade no ato administrativo.
Por sua relevância, foi destacado um capítulo deste trabalho para o accountability, no sentido de entender seu real significado e qual a sua associação com o princípio da Transparência.
Campos (1990) ouviu sobre accountability pela primeira vez em 1975, e desde então, angustiantemente tenta encontrar um conceito em português que traduzisse essa palavra. No entanto descobriu que o aperfeiçoamento do accountability e fortalecimento das práticas administrativas andam de mãos dadas, onde um simples mecanismo de controle burocrático não seria suficiente para tornar a responsabilidade dos servidores públicos efetiva.
Oliveira (2010) diz que accountability deve ser entendida como uma questão de democracia, pois quanto maior o interesse pela accountability mais avançado será o estágio democrático. Conceito que acompanha o avanço de valores democráticos, tais como a igualdade, a dignidade humana, a participação e a representatividade.
Traduzida inicialmente de responsabilidade objetiva, criou-se outras dúvidas, como por exemplo, se essa responsabilidade é de uma pessoa ou de uma organização (CAMPOS, 1990). Porém, Pinho (2009) a define como responsabilização, pois além de objetiva, também é subjetiva.
Pinho (2009), inspirado no artigo de Campos (1990), procura uma tradução para accountability e questiona se as mudanças drásticas e consideráveis na política, sociedade e instituições governamentais, citando da ditadura à democracia, contribuíram para que a tradução da palavra brotasse no solo brasileiro, ou se o termo accountability continua sem tradução definida.
Consultando o Roget's thesaurus (1962:366), accountability mostra-se identificada com dueness, que se associa também com onus, responsability, obligation e com duty, que se associa com obligation, liability, onus, responsability. Sendo liability a palavra de entendimento mais difícil em português, buscou-se sua tradução. Encontrou-se o adjetivo liable for: responsible according to law (PINHO, 2009, p. 1347).
Padoveze (2009) define accountability como contabilidade por responsabilidade, onde o gestor deve prestar contas de seus atos e possui obrigação de reportar resultados obtidos. Genericamente definida de responsabilidade individual ou departamental, que pode ser delegada ou imposta por lei.
Accountability, segundo Santana Junior et. al (2009) é a responsabilidade da gestão pública ao prestar contas à sociedade, não se tratando apenas de um mecanismo formal alicerçado em demonstrativos puramente técnicos e longe da realidade da grande população. Deve ser visto de uma forma que permita ao cidadão acompanhar em todos os graus as responsabilidades individuais dos gestores públicos, eleitos pela maioria da população, e poder, assim, entender, julgar e cobrar os atos praticados por esses administradores governamentais.
Filgueiras (2011) diz que muito se tem falado e escrito sobre a reestruturação institucional, através de diferentes gerações e tradições, onde o ponto de concordâncias entre todas é o reconhecimento da necessidade de aprofundar no accountability, considerado um marco na politica contemporânea e um princípio fundamental para a democratização. Em função das exigências do accountability surgiu a necessidade de criação do princípio da Transparência.
Portanto, não se consegue chegar a uma conclusão de palavra simples para a tradução de accountability, segundo Moreira Neto (2002), deve ser traduzida por palavras compostas: a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei.
Como afirma Filgueiras (2011, p.66), "A política da transparência articula uma concepção de accountability e uma perspectiva prática balizada por desenhos institucionais e pelo discurso político".
Tendo em conta os conceitos de governança pública e de transparência apresentados, entende-se que a accountability governamental se materializa a partir da divulgação de informações claras e tempestivas acerca de resultado da atuação da gestão pública, bem como suas implicações para a sociedade. Essa divulgação deve abranger informações quantitativas e qualitativas, disponibilizadas de forma acessível a todos os atores sociais, em meios de comunicação eficazes, com destaque para a internet (CRUZ, 2011).
Foi efetuada busca de outros trabalhos sobre o tema, com intuito de analisar a opinião de outros pesquisadores e profissionais especialistas no processo fiscal e orçamentário na esfera governamental. Foram localizados alguns autores que estudaram a transparência fiscal, destacando-se Cruz et al. (2009) e Santana Junior (2008).
Cruz et al. (2009) analisaram especificamente os municípios com mais de 100.000 habitantes do estado do Rio de Janeiro. Utilizaram-se de pesquisa bibliográfica, documental, análise de conteúdo (dos portais eletrônicos) e técnicas estatísticas, utilizando adaptações do método de Santana Junior (2008), constataram que aqueles municípios apresentam níveis de transparência fiscais eletrônicos considerados baixos e incompatíveis, sendo que a pontuação máxima nas questões foi de 34 pontos, porém não descreve quais das 23 cidades analisadas do Estado do Rio de Janeiro obtiveram esse valor máximo.
Santana Junior (2008) efetuou pesquisa em órgãos e poderes Executivos dos Estados brasileiros, Tribunais de Justiça, Assembleias Legislativas, Tribunais de Contas, Ministérios Públicos Estaduais e do Distrito Federal, concluindo que não são cumpridas as normas especificadas, quanto à tempestividade, linguagem adequada e com versões simplificadas dos instrumentos de transparência, finalizando que houve baixa aderência na integralidade das exigências legais de transparência fiscal eletrônica. O método utilizado por Santana Junior balizou a metodologia deste trabalho que envolveu a análise da transparência restrita aos municípios do Estado de São Paulo cuja população é superior a 200.000 habitantes.
Leite Filho (2015) analisou os portais de 06 municípios do Estado de Minas Gerais e verificou que nem todas as informações que se julgam úteis para o acompanhamento da população são disponibilizadas e, em muitos casos, as informações prestadas são incompletas, defasadas, ou em linguagem muito técnica. Quanto ao lançamento da receita e da despesa em tempo real, percebeu-se que os municípios mineiros investigados não vêm cumprindo satisfatoriamente a exigências da Lei Complementar 131/09.
Sousa et al. (2013) pesquisaram os municípios mais populosos do Estado do Rio Grande do Norte, utilizando o método de Biderman e Puttomatti, onde se analisa questões sobre Conteúdo e Usabilidade e constataram que os sítios apresentam poucas informações e aquelas que são disponibilizadas não permitem fácil acesso para seus usuários.
Cruz (2011) apresentou novo trabalho sobre os municípios brasileiros mais populosos e concluiu que os mesmos não divulgaram de forma completa as informações acerca da gestão pública municipal e não se observou atendimento a todos os itens exigidos pela legislação. Os municípios apresentaram um nível de transparência de informações da gestão pública municipal incompatível com seu determinado na Lei Complementar 131/09.
No site da Confederação Nacional dos Municípios (CNM, 2011), em uma pesquisa com dados entre 2003 e 2011 foram produzidos os Índices de Responsabilidade Fiscal, de Gestão, Social – Saúde e Social – Educação. Na composição do Índice de Responsabilidade Fiscal, que é a parte de interesse deste trabalho, foram considerados 04 subíndices que são: Endividamento do Município, Suficiência do Caixa, Gastos com Pessoal e Superávit Primário.
A Tabela 1 apresenta os índices calculados pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), sendo que a última coluna refere-se a média dos 9 anos correspondentes ao estudo. Em anos específicos, alguns municípios deixaram de apresentar dados, que foram, assim, desconsiderados pela CNM na composição do índice. Porém, para compatibilidade com o tipo de análise que este trabalho propõe, foi considerado valor zero para esses casos.
Tabela 1 - Índices de responsabilidade fiscal dos municípios do Estado de São Paulo com mais de 200.000 habitantes.
CIDADES |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
MÉDIA |
Americana |
0,471 |
0,442 |
0,475 |
0,495 |
0,502 |
0,474 |
0,471 |
0,453 |
0,489 |
0,475 |
Araraquara |
0,470 |
0,467 |
0,479 |
0,476 |
0,528 |
0,520 |
0,509 |
0,494 |
0,504 |
0,494 |
Barueri |
0,476 |
0,000 |
0,487 |
0,000 |
0,558 |
0,588 |
0,000 |
0,545 |
0,530 |
0,354 |
Bauru |
0,494 |
0,441 |
0,505 |
0,530 |
0,546 |
0,599 |
0,522 |
0,491 |
0,476 |
0,512 |
Campinas |
0,422 |
0,401 |
0,371 |
0,403 |
0,421 |
0,451 |
0,386 |
0,433 |
0,456 |
0,416 |
Carapicuíba |
0,461 |
0,425 |
0,000 |
0,444 |
0,448 |
0,436 |
0,447 |
0,434 |
0,468 |
0,396 |
Cotia |
0,451 |
0,495 |
0,503 |
0,000 |
0,470 |
0,494 |
0,482 |
0,443 |
0,465 |
0,423 |
Diadema |
0,446 |
0,445 |
0,448 |
0,500 |
0,506 |
0,531 |
0,469 |
0,453 |
0,499 |
0,477 |
Embu das Artes |
0,486 |
0,456 |
0,000 |
0,485 |
0,476 |
0,505 |
0,451 |
0,531 |
0,519 |
0,434 |
Franca |
0,467 |
0,473 |
0,499 |
0,475 |
0,530 |
0,594 |
0,540 |
0,524 |
0,597 |
0,522 |
Guarujá |
0,427 |
0,446 |
0,455 |
0,459 |
0,460 |
0,491 |
0,445 |
0,437 |
0,452 |
0,452 |
Guarulhos |
0,452 |
0,449 |
0,000 |
0,479 |
0,479 |
0,489 |
0,493 |
0,459 |
0,370 |
0,408 |
Hortolândia |
0,00 |
0,547 |
0,589 |
0,593 |
0,636 |
0,635 |
0,571 |
0,599 |
0,617 |
0,532 |
Indaiatuba |
0,537 |
0,627 |
0,666 |
0,709 |
0,700 |
0,692 |
0,592 |
0,592 |
0,631 |
0,638 |
Itapevi |
0,487 |
0,000 |
0,542 |
0,470 |
0,538 |
0,514 |
0,506 |
0,565 |
0,516 |
0,460 |
Itaquaquecetuba |
0,457 |
0,501 |
0,520 |
0,461 |
0,477 |
0,470 |
0,447 |
0,473 |
0,461 |
0,474 |
Jacareí |
0,444 |
0,435 |
0,474 |
0,515 |
0,616 |
0,596 |
0,614 |
0,587 |
0,595 |
0,542 |
Jundiaí |
0,476 |
0,524 |
0,559 |
0,589 |
0,64 |
0,621 |
0,658 |
0,665 |
0,638 |
0,597 |
Limeira |
0,473 |
0,506 |
0,554 |
0,547 |
0,548 |
0,525 |
0,536 |
0,570 |
0,560 |
0,535 |
Mauá |
0,456 |
0,436 |
0,472 |
0,000 |
0,433 |
0,433 |
0,481 |
0,459 |
0,443 |
0,401 |
Mogi das Cruzes |
0,470 |
0,460 |
0,485 |
0,498 |
0,521 |
0,530 |
0,545 |
0,520 |
0,536 |
0,507 |
Osasco |
0,493 |
0,459 |
0,483 |
0,515 |
0,418 |
0,452 |
0,478 |
0,445 |
0,466 |
0,468 |
Piracicaba |
0,444 |
0,478 |
0,522 |
0,511 |
0,523 |
0,522 |
0,566 |
0,525 |
0,546 |
0,515 |
Praia Grande |
0,479 |
0,500 |
0,502 |
0,519 |
0,576 |
0,508 |
0,518 |
0,610 |
0,527 |
0,527 |
Presidente Prudente |
0,472 |
0,557 |
0,525 |
0,505 |
0,519 |
0,536 |
0,563 |
0,541 |
0,550 |
0,530 |
Ribeirão Preto |
0,465 |
0,481 |
0,475 |
0,488 |
0,388 |
0,433 |
0,456 |
0,423 |
0,420 |
0,448 |
Santo André |
0,419 |
0,450 |
0,495 |
0,546 |
0,486 |
0,528 |
0,552 |
0,511 |
0,450 |
0,493 |
Santos |
0,467 |
0,489 |
0,494 |
0,494 |
0,462 |
0,510 |
0,482 |
0,517 |
0,520 |
0,493 |
S. Bernardo Campos |
0,477 |
0,512 |
0,509 |
0,508 |
0,532 |
0,521 |
0,515 |
0,544 |
0,480 |
0,511 |
São Carlos |
0,476 |
0,499 |
0,000 |
0,505 |
0,471 |
0,504 |
0,501 |
0,513 |
0,511 |
0,442 |
S. José do Rio Preto |
0,471 |
0,524 |
0,537 |
0,532 |
0,524 |
0,572 |
0,605 |
0,588 |
0,574 |
0,547 |
S. José dos Campos |
0,562 |
0,676 |
0,689 |
0,725 |
0,764 |
0,532 |
0,740 |
0,734 |
0,530 |
0,661 |
São Paulo |
0,363 |
0,400 |
0,460 |
0,468 |
0,463 |
0,437 |
0,441 |
0,473 |
0,430 |
0,437 |
São Vicente |
0,486 |
0,503 |
0,000 |
0,482 |
0,499 |
0,520 |
0,481 |
0,444 |
0,458 |
0,430 |
Sorocaba |
0,480 |
0,495 |
0,510 |
0,520 |
0,513 |
0,543 |
0,558 |
0,548 |
0,512 |
0,520 |
Sumaré |
0,443 |
0,376 |
0,402 |
0,361 |
0,401 |
0,445 |
0,381 |
0,425 |
0,422 |
0,406 |
Suzano |
0,473 |
0,000 |
0,474 |
0,471 |
0,435 |
0,511 |
0,514 |
0,504 |
0,485 |
0,430 |
Taboão da Serra |
0,517 |
0,000 |
0,468 |
0,499 |
0,506 |
0,508 |
0,491 |
0,626 |
0,606 |
0,469 |
Taubaté |
0,474 |
0,539 |
0,505 |
0,473 |
0,500 |
0,474 |
0,434 |
0,504 |
0,429 |
0,481 |
Fonte: Dados da pesquisa.
Foram selecionados os municípios objetos de estudo deste trabalho. Para isso, foi utilizada a ferramenta "Cidades@" do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, acessada por meio do portal do referido instituto. Cidades@ é uma ferramenta para se obter informações sobre todos os municípios do Brasil, por meio da qual podem ser encontrados gráficos, tabelas, históricos e mapas que traçam um perfil completo de cada uma das cidades brasileiras (IBGE, 2015).
Com isso, nesse estudo considera-se como universo de pesquisa a totalidade dos municípios com população acima de 200 mil habitantes situados no Estado de São Paulo.
Tabela 2 – Municípios do Estado de São Paulo com mais de 200.000 habitantes.
Nº |
MUNICÍPIO |
POPULAÇÃO |
HOMEPAGE |
1 |
Americana |
226.970 |
|
2 |
Araraquara |
224.304 |
|
3 |
Barueri |
259.555 |
|
4 |
Bauru |
364.562 |
|
5 |
Campinas |
1.154.617 |
|
6 |
Carapicuíba |
390.073 |
|
7 |
Cotia |
225.306 |
|
8 |
Diadema |
409.613 |
|
9 |
Embu das Artes |
259.053 |
|
10 |
Franca |
339.461 |
|
11 |
Guarujá |
308.989 |
|
12 |
Guarulhos |
1.312.197 |
|
13 |
Hortolândia |
212.527 |
|
14 |
Indaiatuba |
226.602 |
|
15 |
Itapevi |
220.250 |
|
16 |
Itaquaquecetuba |
348.739 |
|
17 |
Jacareí |
224.826 |
|
18 |
Jundiaí |
397.965 |
|
19 |
Limeira |
294.128 |
|
20 |
Mauá |
448.776 |
|
21 |
Mogi das Cruzes |
419.839 |
|
22 |
Osasco |
693.271 |
|
23 |
Piracicaba |
388.412 |
|
24 |
Praia Grande |
293.695 |
|
25 |
Presidente Prudente |
220.199 |
|
26 |
Ribeirão Preto |
658.059 |
|
27 |
Santo André |
707.613 |
|
28 |
Santos |
433.565 |
|
29 |
São Bernardo dos Campos |
811.489 |
|
30 |
São Carlos |
238.958 |
|
31 |
São José do Rio Preto |
438.354 |
|
32 |
São José dos Campos |
681.036 |
|
33 |
São Paulo |
11.895.893 |
|
34 |
São Vicente |
353.040 |
|
35 |
Sorocaba |
637.187 |
|
36 |
Sumaré |
262.308 |
|
37 |
Suzano |
282.441 |
|
38 |
Taboão da Serra |
268.321 |
|
39 |
Taubaté |
299.423 |
|
População Total |
27.831.616 |
63,20% |
|
Total de População no Estado de São Paulo |
44.035.304 |
||
Total de município no Estado de São Paulo |
645 |
||
Fonte: Dados da pesquisa.
De acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2014), que foram levantados na Contagem da População realizada no senso de 2010 e estimados para 2014 (estimativa da população residente com data de referência 1º de julho de 2014, publicadas no Diário Oficial da União em 28/08/2014), o Brasil possui 5.565 municípios, dentre os quais 645 se encontram no estado de São Paulo que atingem 44.035.304 habitantes. Embora apenas 6% dos municípios paulistas possuam população acima de 200 mil habitantes, eles representam 63,20% da população do estado, com 27.831.616 habitantes e assim, por sua relevância, serão considerados nessa pesquisa. A Tabela 2 apresenta a relação de municípios do universo desta pesquisa. Utilizando o método de Santana Junior (2008), foram efetuadas pesquisas sobre a transparência fiscal nos sites de cada município, por meio das quais foram respondidas e pontuadas as questões apresentadas na Tabela 3.
Para cada questão foi determinado uma pontuação correspondente à quantidade de relatórios necessários e que devem estar disponível em 2014 no Portal de Transparência do município. A pontuação máxima é 56 quando o município cumpre com todas as responsabilidades estabelecidas em lei, incluindo a questão temporal. Por outro lado, a pontuação mínima é zero se o município não cumprir com nenhuma das questões exigidas.
Tabela 3- Modelo de investigação dos níveis de transparência fiscal eletrônica dos municípios.
Nº |
Questão de Investigação |
Pontuação |
1 |
O Município está divulgando o Plano Plurianual (PPA) via internet? |
1 |
2 |
O Município está divulgando a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) via internet? |
1 |
3 |
O Município está divulgando a Lei Orçamentária Anual (LOA) via internet? |
1 |
4 |
O Município está divulgando a sua Prestação de Contas via internet? |
1 |
5 |
O Município está divulgando os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária (RREO) via internet? |
6 |
6 |
O Município está divulgando os Relatórios de Gestão Fiscal via internet? |
3 |
7 |
A divulgação dos instrumentos de transparência fiscal eletrônica é tempestiva? |
6 |
8 |
O Município está divulgando a versão simplificada do PPA via internet? |
1 |
9 |
O Município está divulgando a versão simplificada da LDO via internet? |
1 |
10 |
O Município está divulgando a versão simplificada da LOA via internet? |
1 |
11 |
O Município está divulgando a sua Prestação de Contas na versão simplificada via internet? |
1 |
12 |
O Município está divulgando as versões simplificadas dos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária via internet? |
6 |
13 |
O Município está divulgando as versões simplificadas dos Relatórios de Gestão Fiscal (RGF) via internet? |
3 |
14 |
A versão simplificada dos instrumentos de transparência fiscal eletrônica apresenta uma preocupação com uma linguagem adequada, que permita uma melhor compreensão por parte do cidadão? |
6 |
15 |
O Município está divulgando via internet o calendário das audiências públicas quadrimestrais para avaliação das metas fiscais? |
1 |
16 |
O Município está divulgando via internet as apresentações das audiências públicas quadrimestrais para avaliação das metas fiscais? |
3 |
17 |
O Município Incentiva a Participação Popular via internet durante o processo de elaboração do PPA, LDO e LOA? |
3 |
18 |
O site do Município apresenta a ferramenta de "MAPA DO SITE" para facilitar a busca de informações por parte do cidadão? |
1 |
19 |
O site do Município divulga um e-mail ou formulário de contato institucional? |
1 |
20 |
O site do Município divulga o e-mail ou formulário de contato com o Prefeito? |
1 |
21 |
O Município respondeu tempestivamente as duas consultas on-line realizadas? |
2 |
22 |
O Município respondeu efetivamente as três questões formuladas nas duas consultas on-line realizadas? |
3 |
23 |
O Município está divulgando o Parecer prévio do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) referente às prestações de Contas via internet? |
3 |
|
Total de Pontos |
56 |
Fonte: Baseado em Santana Junior (2008).
As questões 5, 7, 12 e 14 atingem até seis pontos e correspondem a relatórios que devem ser apresentados bimestralmente. No caso específico da questão 7, a análise da tempestividades deu-se baseado nos dados de 2015 apresentados pelo município.
As questões 6, 13, 16, 17 e 23 atingem até três pontos e correspondem a relatórios que devem ser apresentados quadrimestralmente.
As questões 21 e 22 atingem respectivamente até dois e três pontos, e referem-se a respostas do poder público diante de questionamentos realizados como parte desta pesquisa. Para tanto, foram utilizados endereços de e-mails disponibilizados nos sites ou diretamente na ouvidoria, quando não encontrado outro meio de contato. Baseado em Santana Junior (2008) o tempo estabelecido para respostas foi de 15 dias a partir da solicitação.
Baseado em Santana Junior (2008), em um e-mail foi realizado o seguinte questionamento: "Gostaria de saber como posso acompanhar a execução orçamentária do município pela internet (Pesquisa para trabalho de conclusão de curso)". Em outro e-mail foi indagado: "Como cidadã brasileira, dirijo-me respeitosamente a este órgão/poder, com intuito de solicitar esclarecimentos aos seguintes questionamentos referentes ao seu último relatório de gestão fiscal divulgado na internet, a fim de responder aos seguintes pontos relativos ao seu demonstrativo da despesa com pessoal: 1. O que significa o limite prudencial? 2. Quais medidas deverão ser tomadas se a despesa total com o pessoal exceder ao chamado limite prudencial? Desde já agradeço a atenção dispensada, aguardando um breve retorno".
No intuito de obter melhor qualidade na coleta de dados, o modelo de investigação foi aplicado, em momentos distintos, pelos três autores deste trabalho. Os dados obtidos por cada autor foram tabulados e posteriormente comparados em busca de divergências, que foram sanadas por meio de acesso conjunto aos referidos portais de transparência.
Dos 39 municípios analisados, as respostas obtidas nas 23 questões do modelo de investigação, proporcionaram pontuações que estão apresentadas na Tabela 4. Deve-se ressaltar que se o município atender a 100% da legislação específica da Lei de Responsabilidade Fiscal, sua pontuação corresponderá a 56.
Observa-se que o município de Bauru foi o mais bem classificado, obtendo 51 pontos seguido pelo município de São Paulo com 36 pontos, e dos municípios de São Bernardo dos Campos e São Carlos com 34 pontos. O que é considerado muito contrastante para o último colocado, o município de Itaquaquecetuba que obteve apenas 01 ponto.
Numa análise elementar, considerando 28 como pontuação média de atendimento a legislação, baseado nos dados desta pesquisa referente a 2014, apenas 12 municípios (30,8%) encontram-se nesta ou acima da média: Bauru, Franca, Indaiatuba, Jundiaí, Mogi das Cruzes, Ribeirão Preto, Santo André, Santos, São Bernardo dos Campos, São Carlos, São Paulo e Taubaté.
Este resultado corrobora o fraco atendimento a legislação também identificada em pesquisa de 2003 a 2011, realizado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM, 2011), cuja média foi alcançada por apenas 15 municípios (38%), sendo eles: Bauru, Franca, Hortolândia, Indaiatuba, Jacareí, Jundiaí, Limeira, Mogi das Cruzes, Piracicaba, Praia Grande, Presidente Prudente, São Bernardo dos Campos, São José do Rio Preto, São José dos Campos e Sorocaba.
Destaca-se que os municípios de Bauru, Franca, Indaiatuba, Jundiaí, Mogi das Cruzes e São Bernardo dos Campos estão no grupo com pontuação acima da média nas duas pesquisas. Ressalta-se também, que os municípios de Ribeirão Preto, Santo André, Santos, São Carlos, São Paulo e Taubaté melhoraram seu desempenho médio e em 2014 entraram no grupo de municípios que fazem no mínimo um atendimento médio da legislação.
Na mesma linha de raciocínio se forem analisados os dez piores desempenhos, na pesquisa da CNM (2011) ficam em evidência, descritos em ordem alfabética, os municípios de Barueri, Campinas, Carapicuíba, Cotia, Embu das Artes, Guarulhos, Mauá, São Vicente, Sumaré e Suzano. Com os dados de 2014, também em ordem alfabética, estão os municípios de Araraquara, Carapicuíba, Diadema, Embu das Artes, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jacareí, São Vicente, Suzano e Taboão da Serra.
Como ponto negativo estão os municípios de Carapicuíba, Embu das Artes, São Vicente e Suzano, que em ambas a pesquisas encontram-se entre as 10 piores colocações, enquanto que Araraquara, Diadema, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jacareí e Taboão da Serra adentraram a esse rol na pesquisa de 2014. Itaquaquecetuba foi o município com menor pontuação, pois foi possível obter apenas dados de uma questão das 23 propostas, que refere-se a e-mail para contato da população.
Tabela 4 – Ranking do cumprimento da Legislação
Fonte: Dados da Pesquisa.
Foram observadas algumas peculiaridades, tais como no caso de Suzano em que o prefeito não disponibiliza seu e-mail para contato com a população, porém disponibiliza seu endereço de Facebook para os contatos, uma forma bem moderna e usual nos tempos de hoje.
No que se refere aos problemas encontrados na busca de dados nos portais de transparência, foi possível observar que 26% dos municípios tornaram o processo difícil. Para o município de Carapicuíba foi preciso mais de um acesso, em dias diferentes, para que o site estivesse em funcionamento. Presidente Pudente que possui um site muito moroso para se trabalhar, demorando em carregar páginas solicitadas. Nos casos de Barueri e Ribeirão Preto não disponibilizam dados sem um cadastro prévio, porém, ao tentar realizar o cadastro o site apresenta erro com a mensagem de não suportar tal solicitação.
O município de Guarulhos não apresenta o Pontal de Transparência em seu site, porém, após buscas em diversos locais, foram encontradas no orçamento participativo, algumas respostas para questões formuladas. O caso de Taboão da Serra é bastante emblemático já que em todas as pesquisas efetuadas foi constatado a ausência de dados necessários, sem possibilidade de responder aos questionamentos.
Já no que se refere a obtenção de respostas dos questionamentos solicitados por meio dos dois e-mails, pode-se observar que 28% dos municípios não atenderam ou atenderam apenas parcialmente as questões 21 e 22. Os municípios de Limeira e Campinas encaminharam respostas automáticas escritas em inglês e São José do Rio Preto não gerou protocolo de envio de solicitação e não respondeu as questões efetuadas.
São Paulo não retornou a devida resposta, tendo na realidade perguntado qual órgão da Prefeitura se referia ao questionamento efetuado e solicitou o envio do link da página que foi obtido o relatório. Hortolândia e Americana estariam redirecionamento e-mail para o departamento correto, mas não efetivaram a futura resposta. Sumaré está com site em transição e o modelo antigo contém dados até 2011 e no atual apresenta apenas despesas empenhadas.
Presidente Prudente passou por e-mail informação de onde localizar as respostas, mas não respondeu efetivamente as questões. Santo André enviou e-mail pedindo prazo de mais de 10 dias para responder questões efetuadas, posteriormente enviou indicações de onde encontrar as respostas solicitas da questão 22. Araraquara respondeu aos questionamentos informando que houve atualizações no portal após a solicitação desta pesquisa. Ribeirão Preto respondeu fora do prazo de 15 dias, apesar de estarem corretas as respostas.
Analisando os resultados obtidos, verificou-se que apenas o município de Bauru conseguiu alcançar uma pontuação considerável diante do modelo de investigação dos níveis de transparência fiscal eletrônica dos municípios e que apenas 12 alcançaram índice igual ou acima da média.
Para obter respostas das 23 questões, cada integrante do grupo efetuou e tabulou, individualmente, as pesquisas nos sites @cidades. Posteriormente esses dados foram confrontados e em alguns casos, constatou-se que apenas um ou dois integrantes conseguiram acesso aos dados.
Isso mostra que o Portal de Transparência não é claro, ou é de difícil navegação ou não existe, tendo as informações necessárias espalhadas pelo site do município. Verificou-se a ocorrência de que apesar dos dados estarem disponíveis conforme exigências da lei, as informações não são de fácil acesso e localização. É necessário pesquisar em diferentes locais no site, não apenas no Portal de Transparência. Deve-se destacar que um dos integrantes do grupo fez uso de busca pelo Google, sendo então, direcionado em alguma página do site do município pesquisado.
Foram gastos, em média para cada munícipio, uma hora de trabalho por componente do grupo, totalizando 117 horas para efetuar as pesquisas e responder as questões propostas no Modelo de investigação dos níveis de transparência fiscal eletrônica dos municípios.
Conclui-se, então, que os municípios estudados não estão atendendo a legislação que trata da transparência na gestão fiscal, de maneira geral, apesar de disponibilizarem dados em seus sites, não facilitam a sua visualização e entendimento por parte da sociedade. Se for entendido que a maior parte da população é formada por pessoas leigas no assunto, torna-se ainda mais contundente o desrespeito para com os cidadãos, ficando aparente, que alguns municípios possuem o Portal de Transparência apenas para cumprir protocolo de Lei e não para realmente informar e prestar contas aos cidadãos.
Por outro lado, não se vê reclamações sobre a falta de informações por parte dos munícipes, que deveriam ser os maiores interessados nesse processo. Isso também demonstra o desinteresse da população no acompanhamento dos recursos utilizados pelos municípios.
Acredita-se que este trabalho tem potencial de ser continuado, como por exemplo, explorando análises de correlação entre os resultados obtidos nesta pesquisa com índices socioeconômicos produzidos pelo IBGE.
Outra forma de continuidade é mudar a amostragem e trabalhar com municípios de pequeno e médio índice populacional, e assim, ter resultados que mostre se os municípios de maior ou menor tamanho populacional são mais ou menos eficientes com as informações pesquisadas, e assim, ter uma percepção da influência do índice populacional na qualidade dos Portais de Transparência.
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1. Graduanda em Ciências Contábeis pela FHO – Uniararas Email: antonello.raquel@gmail.com
2. Graduando em Ciências Contábeis pela FHO – Uniararas. Email: marcgoi@hotmail.com
3. Graduanda em Ciências Contábeis pela FHO – Uniararas. Email: julianarjacovetti@yahoo.com
4. Professor Doutor da FHO – Uniararas e da Universidade Federal Fluminense – UFF. Email: ivanpassos@uniararas.br
5. Pós-doutorando pela EAESP/FGV e Professor Doutor da FHO – Uniararas. Email: gaio@uniararas.br
6. Professor Mestre da FHO – Uniararas. Email: eduardobrito@uniararas.br
7. Professor Mestre da FHO – Uniararas. Email: fernandosilper@uniararas.br