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Espacios. Vol. 37 (Nº 21) Año 2016. Pág. 22

Os 15 anos de SNUC: uma análise à luz da Economia Ambiental

The 15 years of SNUC: an analysis in the light of environmental economics

Carolina Tavares da Silva BERNARDO 1; Jorge Madeira NOGUEIRA 2

Recibido: 21/03/16 • Aprobado: 25/04/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. O que são instrumentos de política?

3. Falhas de mercado e de política

4. Biodiversidade

5. A lei do SNUC e os 15 anos de gestão

6. Contribuições analíticas

7. Considerações finais

Referências Bibliográficas

1. Introdução

Apesar de o conceito de problemas ambientais parecer simples, ele é bem mais profundo, pois envolve a forma como o ser humano se relaciona com a natureza. Gestores e políticos ambientais devem ter conhecimento sobre ecologia, tecnologia, sociologia, economia, e política de direitos de propriedade para um amplo entendimento do que são problemas ambientais e, assim, manejá-los de maneira mais eficiente.
A falta de comunicação entre as áreas do conhecimento é transmitida á gestão governamental. A inexistência de integração entre assuntos como gestão territorial, ecologia de paisagens e gestão das Unidades de Conservação, por exemplo, pode levar à ineficiência na implantação de políticas públicas ambientais e, consequentemente, no aumento das ameaças aos ecossistemas. Outros fatores, como as falhas de mercado e as falhas de governo também podem ter efeito negativo sobre a execução de políticas ambientais. Portanto, as falhas de mercado não são os únicos fatores que podem ameaçar os ecossistemas. As instituições também são imperfeitas (STERNER;CORIA, 2012).
Dessa forma, as falhas, que estão inseridas no processo de construção e de execução de políticas, são uma real ameaça para o uso sustentável dos recursos naturais e ecossistemas. A falta de informação ou o pouco entendimento sobre as relações ecológicas e técnicas econômicas que são usadas para escolher e desenhar instrumentos de política são explicações possíveis para o mal uso de políticas públicas ambientais. Além disso, é importante salientar que a política não é feita somente por pessoas altruístas com a intenção de maximizar o bem-estar social, mas sim por pessoas com interesses políticos e econômicos por trás de suas decisões, o que tornam os instrumentos governamentais fracos e, consequentemente, aumentam a degradação do meio ambiente (STERNER;CORIA, 2012).
Por isso, este artigo se propõe a analisar o alinhamento do objetivo de políticas ambientais e seus respectivos instrumentos, numa visão econômica, assim como avaliar os 15 anos de existência da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), Lei n° 9.985/2000, com relação ao alcance dos objetivos desta política.
O texto está subdividido em sete seções, a contar com esta introdução. A primeira seção, após a introdutória, visa revisar o conceito de instrumentos de política, sua categorização e o objetivo de políticas ambientais. O segundo item tem como objetivo citar e explicar sucintamente as principais falhas de mercado, pelas quais se justificam a criação de políticas públicas, e também apresentar algumas falhas de governo. Em seguida, dá-se uma visão geral sobre o status de biodiversidade no Brasil, assim como conceitua-se o que é a diversidade biológica e a sua importância na oferta de serviços ambientais e manutenção da vida, para situar o leitor para os próximos e principais tópicos da discussão. A próxima sessão, então, apresenta a Lei do SNUC e os 15 anos de gestão das Unidades de Conservação brasileiras, com foco na eficácia dos objetivos e dos instrumentos econômicos e financeiros dispostos na norma. Para finalizar este ensaio, analisa-se sobre a efetividade da política do SNUC à luz dos preceitos da biologia da conservação e da economia ambiental e dispõe as considerações finais.

2. O que são instrumentos de política?

Os instrumentos de políticas foram inicialmente categorizados como se existissem somente dois tipos: padrões e tributos. Contudo, existem muitos instrumentos com outras características e fins. Alguns autores caracterizam-nos em duas categorias: instrumentos "baseados no mercado" e "de comando de controle", enquanto cientistas políticos consideram três categorias básicas. Estas foram apelidadas de "cenoura, chicotes e sermões", na qual simbolizam, respectivamente, incentivos econômicos, instrumentos legais e instrumentos informativos. Esta classificação pode ser ainda diferenciada em: categorias físicas, organizacionais, legais e econômicas. Nenhuma classificação é preferencial em relação a outra, e cada uma pode ser usada dependente do contexto (STERNER;CORIA, 2012). O Banco Mundial (WORLD BANK, 1997) organizou estes instrumentos dentro de quatro categorias: "usar mercados", "criar mercados", "regulações ambientais" e "engajando o público" (Tabela 1).

Tabela 1. Classificação de Instrumentos de Política de acordo com o Banco Mundial (1997)

Fonte: STERNER; CORIA, 2012.

Além desses, quatro grupos de instrumentos não foram incluídos pelo Banco Mundial, mas que também são relevantes: provisão direta de serviços ambientais (como tratamento de esgoto); acordos internacionais; auditorias ambientais e certificação, que é o principal instrumento a nível empresarial; e políticas macro em geral (todas as políticas fiscais, monetárias, e de comércio tem implicações para toda economia e, portanto, para o meio ambiente) (STERNER;CORIA, 2012).
Portanto, instrumentos de política são necessários para garantir a implementação de soluções aparentemente simples para diversos problemas, dentre eles os ambientais. Porém, antes de uma política ser feita, os legisladores e gestores devem ter em mente o por quê desta ser necessária. As razões principais são: a ocorrência de falhas de mercado e de política, que estão relacionadas com a evolução de direitos de propriedade (STERNER;CORIA, 2012).

3. Falhas de mercado e de política

A alocação eficiente de recursos por mecanismos de mercado, ou seja, via sistema de preços (premissa do teorema da economia do bem-estar), alcançará um resultado ótimo (de equilíbrio) se o mercado estiver em condições perfeitas de funcionamento, como os economistas sugerem. Ou seja, sob a existência de mercados com livre competição e ausência de mercados não competitivos, bens públicos ou efeitos externos (STERNER;CORIA, 2012).
O mercado, portanto, é uma instituição social que requer reforço de um estado forte o suficiente para defender direitos de propriedade e apoiar um grau necessário de confiança e imparcialidade nas leis civis, para que seja possível investimentos privados na economia. A ausência completa de regras pode levar a estagnação na área econômica, e, em termos ambientais, pode levar a uma excessiva exploração de recursos naturais (STERNER;CORIA, 2012).
Dessa forma, a ideia de mercado surge do fato de as pessoas engajarem em uma troca de benefícios mútuos e, por isso, precisam ter direitos de propriedade bem definidos e acesso ilimitado a informação. Em um mercado perfeito, todo bem e recurso tem um dono e um preço, e os agentes têm todas as informações das opções disponíveis (STERNER;CORIA, 2012).
Quando os mercados deixam de operar de maneira eficiente, ou seja, quando os preços falham em comunicar as preferências individuais de uma sociedade, temos uma situação chamada de falha de mercado. "Falhas de mercado" é um termo técnico que se refere às condições pelas quais o livre mercado não produz um bem-estar ótimo. Externalidades, bens públicos, recursos comuns, direitos de propriedade mal definidos, mercados não competitivos e informações assimétricas são exemplos de falhas de mercado (STERNER;CORIA, 2012).
Dessa forma, a intervenção estatal se justificaria para que houvesse uma alocação e distribuição mais equitativa e igualitária de recursos, em que o governo teria o papel de regulamentador, e agiria de maneira a complementar o funcionamento do mercado.
Zerbe Jr (2001) argumenta que as falhas de mercado existem em todo o lugar, e que a intervenção estatal se justifica pela existência de altos custos de transação. Se direitos de propriedade estão bem definidos e estabelecidos, os custos de transação são nulos e o mercado opera de maneira eficiente. Entretanto, se os custos de transação são elevados, o mercado não opera corretamente, o que justificaria a implementação de políticas para minimizar estes custos.
Porém, a mera existência de uma falha de mercado não garante automaticamente a implementação de uma dada política, porque os custos das falhas de mercado devem ser pesados contra os custos das falhas de governo (STERNER; CORIA, 2012). Mercados, portanto, podem ser ineficientes por falhas do governo, que pode negligenciar o provimento da estrutura institucional apropriada para seu devido funcionamento (ZERBE Jr, 2001).
No que concerne a políticas ambientais, as principais falhas de mercado relacionadas a essas são externalidades, bens públicos e direitos de propriedade mal definidos. Estas falhas, portanto, justificam a intervenção estatal com o desenvolvimento de políticas que tem como objetivo solucionar ou amenizar os seus efeitos dentro da economia. Desta forma, ao se considerar o SNUC como foco de análise, a sua implantação pode ser justificada pela existência dessas três falhas de mercado.

4. Biodiversidade

O termo Biodiversidade, segundo a Convenção da Diversidade Biológica (CDB), é definido como "a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, incluindo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos, e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e ecossistemas" (MMA, 2000).
Outra forma de classificar a biodiversidade é baseada em características espaciais. Uma distinção comum é baseada no foco especial de análise: se o foco for local ou um habitat específico, é chamada de diversidade alfa; se o foco for uma região ou uma paisagem, é chamada de diversidade gama. Em adição, existe a classificação de diversidade beta, onde conta componentes entre locais, regiões ou habitats; ou seja, considera a região de ecótono, ou de transição entre ambientes (PRIMACK; ROFRIGUES, 2001; HOOPER et al., 2005).
Como a base dos ecossistemas é constituída de diferentes espécies, e que estas são detentoras da diversidade genética, as informações sobre a distribuição e o status de conservação das espécies fornecem fundamentos para que decisões quanto à conservação da biodiversidade em níveis globais e locais sejam tomadas. Aproximadamente 60% da fauna ameaçada se concentra na Mata Atlântica, seguido pelo Cerrado (em torno de 12%). A principal ameaça sobre as espécies é a perda de habitats, mas outras, como a supressão da vegetação, a exploração madeireira, as queimadas, a introdução de espécies exóticas invasoras se destacam como causas que aceleram o processo de extinção, que está mais acentuado que os processos ecológicos normais (MACHADO; DRUMMOND; PAGLIA, 2008).
A estratégia mundial mais conhecida e utilizada, para conservação in situ é a delimitação de áreas protegidas para a proteção de habitats e preservação dos recursos genéticos. É vasta a literatura que discute este mecanismo como Unidades de Conservação (UC) (PRIMACK; RODRIGUES, 2011; MACHADO; DRUMMOND; PAGLIA, 2008). A primeira UC federal no Brasil foi criada em 1937, o Parque Nacional do Itatiáia, RJ. A instituição desses espaços ao longo do território tornou-se crescente e contínua. Somente após oito anos de tramitação do Projeto de Lei proposto pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Floresta (IBDF) e pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA), gestores de UCs até 2000, este foi aprovado, instituindo assim, a Lei do SNUC - Lei n° 9.985/2000 (PECCATIELLO, 2011).

5. A lei do snuc e os 15 anos de gestão

A Lei n° 9.985/2000, ou mais comumente conhecida como Lei do SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação) foi criada para regulamentar o art. 225, § 1°, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal e para instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Dentro do texto, o SNUC conta com 13 objetivos (art. 4°) [3] e duas categorias de Unidades de Conservação: Unidades de Proteção Integral (PI), cujo objetivo principal é preservar a natureza pelo uso indireto dos recursos naturais; e Unidades de Uso Sustentável (US); que tem como objetivo unir a conservação da biodiversidade com o uso sustentável dos recursos naturais (BRASIL, 2000).

Tabela 2. Instrumentos econômicos e financeiros do SNUC

Fonte: Lei n° 9.985/2000 e Decreto n°4.340/2002. Elaborada pelos autores

Em seu texto, a Lei do SNUC dispõe alguns instrumentos econômicos e financeiros a serem utilizados em prol da implantação, manutenção e gestão das UCs (Tabela 2). O Decreto n°4.340/2002, apesar de em seu texto afirmar a regulamentação dos artigos 33, 36, 47 e 48 do SNUC, dentre outros, deixou de regulamentar os instrumentos econômicos descritos nos artigos 33, 47 e 48. O artigo 33 foi regulamentado parcialmente; a regulamentação do artigo 36 apresentou a fórmula para compensação ambiental geral, cujo valor varia de acordo com o grau de impacto sobre os ecossistemas (podendo variar de 0 a 0,5%) e o montante necessário para a implantação do empreendimento. Porém nada se falou sobre os artigos 47 e 48 (BRASIL, 2002). Os três artigos não regulamentados possuem características de pagamentos por serviços ambientais, instrumento econômico sem implantação oficial pelo governo federal, e que por isso, até o final de 2015 os artigos 33, 47 e 48 ainda não tinham regulamentação prevista (GELUDA et al., 2015); apesar de uma proposta de Projeto de Lei estar em trâmite desde 2007 (BRASIL, 2007). Embora algumas propostas foram feitas para a regulamentação dos artigos 47 e 48 (WWF-BRASIL, 2012; TITO; ORTIZ, 2013), esta ainda não foi concretizada.
Em 2015, a Lei do SNUC completou 15 anos e o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio) publicou o livro "Desvendando a compensação ambiental: aspectos jurídicos, operacionais e financeiros" (GELUDA et al., 2015), que resumiu a trajetória da implantação desses 15 anos da política de UCs e forneceu um estudo de caso de utilização de financiamento privado e gestão pública para as UCs.

Tabela 3. Cobertura de UC no território nacional por Bioma

Fonte: GELUDA et al., 2015.

Conforme ilustra a tabela 3, até fevereiro de 2015, todas as UCs ocupavam 17,2% do território continental brasileiro. É possível notar que a distribuição de UCs por bioma é díspar, onde a Amazônia tem o maior percentual de áreas protegidas, enquanto os biomas Pampa, Pantanal, e principalmente a área Marinha, possuem índices de proteção abaixo de 5% (Tabela 3).

Tabela 4. Distribuição de UCs por categorias

Fonte: GELUDA et al., 2015.

A tabela 4 ilustra a distribuição de UCs quanto as categorias de uso. Nota-se que as UCs de US são predominantes no território nacional. Em termos de áreas por categorias, as Áreas de Proteção Ambiental (APA) prevalecem no território nacional, seguida dos Parques e das Florestas (Tabela 4). As unidades mais restritivas (Estação Ecológica e Reserva Biológica) ocupam apenas 11,1% da área total protegida. (GELUDA et al. 2015).
Estes dados são questionadores e polêmicos, porque a modalidade que mais tem desmatamento e degradação em sua área é a que demanda um modelo de gestão de alto custo que não é praticado pelos gestores, e é a que representa a maior parcela das áreas de UC. Ademais, vale destacar que as três categorias acima listadas, cuja ocupação somam 71,5% do total protegido do território, permitem atividades econômicas de diferentes níveis em seu interior; e que as unidades de preservação, que ocupam menor porcentagem territorial, são as que geram mais conflitos pela restrição do uso do solo, e por isso nem sempre são bem-vistas pela sociedade por causa dessas restrições (GELUDA et al. 2015).
É importante ressaltar que apesar de 88,4% das UCs (Parques, e as UCs de US - Tabela 4) permitirem diferentes graus de atividades econômicas em seu interior, a criação e a presença de UCs são vistas como obstáculos ao desenvolvimento econômico dos locais onde se situam (GELUDA et al. 2015). Medeiros e Young (2011) apresentaram estudos sobre o quanto as UCs poderiam contribuir para a economia, se todo o potencial econômico de seus bens e serviços fosse utilizado, por meio de valoração dos bens e serviços ofertados pelas unidades. A produção madeireira nas Florestas, por exemplo, segundo o modelo de concessão florestal, teria o potencial de gerar, anualmente, entre R$ 1,2 bilhão a R$ 2,2 bilhões; R$ 16,5 milhões anuais poderiam ser gerados com a produção de borracha em 11 Reservas Extrativistas analisadas; a visitação em 67 Parques Nacionais (existentes no Brasil até 2011), teria o potencial de gerar entre R$ 1,6 bilhão e R$ 1,8 bilhão por ano, considerando as estimativas de fluxo de turistas projetadas para o país até 2016; R$ 96 bilhões foi o valor estimado pela não emissão de pelo menos 2,8 bilhões de toneladas de carbono pela criação e manutenção das áreas protegidas (mais exemplos em MEDEIROS; YOUNG, 2011).
Outro dado importante apresentado pelos autores foi sobre a efetividade de gestão. De acordo com a metodologia da rede WWF, Metodologia para Avaliação Rápida e Priorização da Gestão, conhecida como RAPPAN (Rapid Assessment and Priorization of Protected Area Management), a efetividade da gestão das UCs para todos os órgãos gestores avaliados foi, em média, baixa e o alcance dos objetivos do SNUC é ainda muito baixo (WWF-BRASIL; ICMBIO, 2012).
A conclusão dos autores, com todos os dados disponíveis a respeito da gestão das UCs é que o SNUC não vem cumprindo satisfatoriamente seus amplos objetivos: a visitação nos parques ainda está muito abaixo do seu real potencial; a gestão da maioria das Florestas Nacionais ainda não é voltada para a exploração sustentável de seu potencial madeireiro e não madeireiro; faltam políticas e insumos necessários para as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável gerarem os benefícios esperados pelas populações residentes; a proteção da biodiversidade, que é o maior objetivo de se ter uma área de proteção, está muitas vezes comprometida. Soma-se a isso a inaptidão de se administrar as UCs como um conjunto integrado, em sistema. Após 15 anos de legislação, ainda existem 85 UCs sem plano de manejo, que é o documento de gestão de qualquer unidade de conservação (GELUDA et al., 2015).
A falta de efetividade de gestão se justifica pela existência de algumas lacunas dentro do SNUC. Duas, apresentadas por Geluda e colaboradores (2015) merecem destaque: 1) a falta de regulamentação de alguns dispositivos, como as regras de uso das zonas de amortecimento e o sistema de pagamentos por serviços ambientais existentes na Lei do SNUC (artigos 33, 47 e 48); e 2) lacunas na consolidação das UCs em termos de regularização fundiária, conflitos territoriais, instrumentos de gestão, equipamentos adequados e estrutura física e de pessoal.
Apesar de as UCs serem alvo de invasões, usos inadequados das áreas ao redor e dentro das UCs, atividades econômicas ilegais e degradação ambientais, consequências geradas pela falta fiscalização, infraestrutura, manutenção, equipe, e plano de manejo nas UCs, segundo o TCU (BRASIL, 2013), as áreas protegidas têm efetiva contribuição na redução do desmatamento. Conforme estudo deste órgão sobre a eficácia das UCs na Amazônia Legal, elas são eficazes na manutenção da natureza e na redução no desmatamento pelo simples fato de estarem estabelecidas, mesmo com insumos limitados (BRASIL, 2013).

5.1 Instrumentos econômicos e financeiros do SNUC

A principal fonte de financiamento de UCs são os recursos públicos, porém estes ainda são insuficientes e mal distribuídos entre as unidades. O ICMBio faz a gestão de 320 UCs (retirando as reservas privadas), que em termos de área representam 760 mil km², ou 9% da área continental brasileira; e em 2014 o Instituto executou apenas 0,028% do total do orçamento direto do governo federal para a gestão dessa parcela do território nacional (GELUDA et al., 2015)
A Lei do SNUC consagrou a compensação ambiental como instrumento de financiamento de UCs, principalmente as de proteção integral, porém muitos recursos provenientes deste instrumento não é executado. Atualmente, perto de R$ 1 bilhão é arrecadado com a compensação ambiental, mas somente uma pequena parcela é executada em prol das unidades (GELUDA et al., 2015).
O valor da compensação ambiental é calculado multiplicando o grau de impactos ambientais, cujo limite máximo é de 0,5%, pelos custos totais de implementação do empreendimento. Este teto foi fixado pelo STF após uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) proposta pela Confederação Nacional de Indústrias (CNI), que acreditava ser inconstitucional o valor mínimo de 0,5%, que anteriormente era cobrado, com a justificativa de caracterizar um tributo (DOMINGUES, 2009). O STF, no entanto, reconheceu que a compensação não é um tributo e que deveria continuar existindo, porém afirmou que a cobrança deveria incidir sobre o impacto ambiental causado, e não sobre o valor total do empreendimento. Segundo o STF, a metodologia para o cálculo da compensação necessitaria ser revisada, para que a medida de referência usada seja o valor do impacto ambiental causado sobre o meio ambiente pelo empreendimento sujeito ao licenciamento (GELUDA et al., 2015).
Os recursos vindouros da compensação ambiental podem ser geridos de três maneiras: 1) a internalização dos recursos no orçamento público; 2) gestão direta pelo empreendedor; e 3) contratação de terceiros para a execução, via empreendedor. Todos as três possibilidades têm seus prós e contras, que serão apresentados a seguir (GELUDA et al., 2015).
No primeiro caso, com a execução pública dos recursos da compensação, os aspectos negativos preponderam sobre os positivos. São eles: burocracia no processo de execução dos recursos compensatórios (que devem entrar nas regras da lei das licitações públicas); não há previsão legal para a execução pública de um recurso vindo de uma obrigação privada de fazer (capítulo 2, GELUDA et al., 2015); mais pressão seria exercida na máquina pública já sobrecarregada; os recursos da compensação injetados no orçamento público podem sofrer desvios de finalidade e serem utilizados para outro fim que não a gestão ambiental e a conservação da biodiversidade; a internalização dos recursos nos cofres públicos pode ter um efeito perverso no orçamento público, pois a existência de recursos da compensação ambiental pode justificar menos recurso para a gestão ambiental, deixando agendas ambientais que não são cobertas pela compensação à mercê; e falta de transparência no processo de alocação de recursos para a sociedade (GELUDA et al., 2015).
Os pontos positivos dessa forma de gestão são: concentração de recursos em apenas um executor, que pode gerar retornos de escala e um planejamento na execução dos recursos a longo prazo, caso exista a garantia de disponibilidade destes no longo prazo sem serem contingenciados ou desviados de sua finalidade; a concentração de recursos desonera o poder público de acompanhar e fiscalizar os diversos parceiros, como ocorre na execução pelos empreendedores; permite a cooperação entre diversas fontes, uma vez que o governo faz a gestão e execução de diversos recursos; e permite maior controle e gestão por parte do governo, facilitando fluxos decisórios. Para o empreendedor, há o benefício da desoneração da execução e da quitação da dívida no momento do pagamento integral de recursos (GELUDA et al., 2015).
Sobre as duas outras maneiras, o empreendedor só pode começar as atividades de execução após ter o plano de trabalho aprovado pela Câmara de Compensação Ambiental (CCA); em que, uma vez aprovado, o empreendedor pode contratar terceiros para execução das atividades ou mesmo realizá-las. A quitação da compensação só é feita quando o empreendedor entregar a execução, ou quando comprovar a execução da atividade ao órgão gestor (GELUDA et al., 2015).
Quando o empreendedor decide executar as atividades, que não são costumeiras, a qualidade do trabalho tende a ficar em segundo plano, porque o interesse principal é agilidade no processo de execução e entrega, para a quitação compensatória e assim poder dar continuidade ao processo de licenciamento (GELUDA et al., 2015).
Para o governo, essa opção tem um alto custo de transação, já que antes de autorizar o processo de execução provado, este é envolvido em uma série de decisões, e o empreendedor não pode fazer nada até que a execução das atividades seja autorizada pela CCA. Além disso, essa modalidade minimiza a possibilidade de uma estratégia a longo prazo. Porém, a prestação de contas para a sociedade pelo governo permanece falha.
Quando se tem a opção da contratação por terceiros, a qualidade do serviço prestado pode ser melhor, visto que há a possibilidade de contratação de uma empresa específica, em que desonera a obrigação do empreendedor, o que diminui os riscos com a execução, mas aumenta os custos do ente privado. Nesta modalidade tem-se as seguintes vantagens: há a desoneração da máquina pública na execução das atividades dos recursos compensatórios; há menos chance de desvio de finalidade do recurso; não incorre nos problemas jurídicos vinculados à definição da natureza privada da compensação, já que o empreendedor seria o responsável por executar a ação.
Apesar de todas a modalidades terem seus aspectos positivos e negativos, é importante destacar que nenhuma delas tem se mostrado 100% efetiva. A última modalidade, de contratação de terceiros para a realização das atividades de execução compensatória, tem se mostrado satisfatória para o Rio de Janeiro, único estado em que este modelo está em curso. Segundo Geluda e coautores (2015), desde março de 2010 até dezembro de 2014, o montante de recursos arrecadados para a compensação foi de, aproximadamente, R$ 250 milhões, em que R$ 216 milhões foram depositados até 31 de dezembro de 2014. Desses, R$ 140 milhões foram destinados a projetos, onde 61% deste montante já tinha sido usado para a execução das atividades até o final de 2014, via Funbio, órgão privado contratado para gerir os recursos e a execução. No total, 48 UCs foram beneficiadas no estado: três federais, 28 estaduais e 17 municipais. Quanto ao uso, 35 de PI e 13 de US (GELUDA et al., 2015).
A sustentabilidade financeira é um dos desafios do SNUC e necessária para manter o provimento dos bens e serviços ambientais a longo prazo, além de manter a conservação da biodiversidade. Geluda e coautores (2015) identificaram algumas fontes alternativas de financiamento de UCs, porém estas esbarram em alguns obstáculos, consequência da falta de vontade política e orçamentária para a questão ambiental. A falta de empreendedorismo e de marketing do Poder Público; a sobrecarga de trabalho dos poucos gestores das UCs; a inexistência de infraestruturas adequadas para geração própria de recursos nas unidades; a falta de regulamentação das normas existentes; a ausência de comunicação entre os setores do governo e da sociedade; o excesso de precaução dos gestores públicos (consequência da complexidade das normas dos órgãos de controle); a pouca procura por mecanismos de gerenciamento privados de recursos; o excesso de burocracia dos procedimentos; e descontinuidade política são empecilhos que barram a aplicação de recursos privados para a gestão das UCs.
Além disso, a falta de regulamentação do instrumento de pagamentos por serviços ambientais, dispostos nos artigos 33, 47 e 48, inviabiliza o funcionamento desta ferramenta e o uso dos recursos que seriam provenientes desta. Por exemplo, os artigos 47 e 48, que preveem pagamentos às unidades pelos serviços de proteção hídrica, têm um amplo potencial de arrecadação em prol das UCs, visto que 80% da energia hidrelétrica do país são gerados por águas protegidas pelas unidades; 9% da água para consumo humano são diretamente captados dentro das unidades e 26% a jusante de UCs (MEDEIROS; YOUNG, 2011).
Além da compensação e dos pagamentos por serviços ambientais, recursos podem ser provenientes de doações nacionais e internacionais, e de fontes privadas para a regulamentação fundiária dentro das unidades. Porém, no primeiro caso, as empresas brasileiras têm pouca tradição ou incentivo em financiar as UCs. Já as internacionais, a baixa capacidade governamental em gerir esses recursos limita a eficácia e a possibilidade de novos acordos; apesar de a gestão poder ser privada, pouco dessa possibilidade é explorada. No segundo caso, existem duas ferramentas de adesão voluntária do financiamento do passivo fundiário: a compensação por reserva legal e a conversão de multas, ambos regulamentadas no Código Florestal (Lei n° 12.651/2012) (GELUDA et al. 2015).
Apesar de todas essas opções, o aporte financeiro realmente aplicado em termos de manutenção, implementação e gestão das UCs ainda é incipiente. Este quadro é preocupante a longo prazo, pois existe uma tendência de que os custos de conservação devem crescer, motivados por uma série de fatores. A inflação, o aumento das pressões antrópicas (tanto consequência do aumento populacional como de consumo e da expansão agrícola), as mudanças climáticas, o aumento da pressão sobre os recursos naturais no interior das UCs (devido a escassez de recursos naturais fora delas), e o aumento do valor da terra são fatores que levam ao provável aumento de custos que não deverá ser acompanhado pelo aumento no financiamento, pois não há expectativas futuras de mudança no cenário de financiamento das UCs, que é, essencialmente, público.

6. Contribuições analíticas

A Lei do SNUC foi criada para preservar e restaurar processos ecológicos essenciais e o manejo dos ecossistemas, preservar a diversidade e integridade do patrimônio genético do país, definir espaços territoriais e vedar a utilização de recursos que comprometa a integridade dos ecossistemas, e proteger a fauna e a flora, proibindo práticas que coloquem em risco sua função ecológica e/ou provoquem a extinção de espécies; e para a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, a fim de estabelecer um sistema integrado de gestão das áreas protegidas.
Dessa forma, a lei foi criada para remediar as falhas de mercado existentes na oferta de recursos naturais, como direitos de propriedades de bens públicos mal definidos, e pela geração de externalidades causadas por empreendimentos, necessários para o desenvolvimento econômico do país. Porém, a falta de objetividade e de direcionamento dos instrumentos econômicos e de política fizeram com que a lei falhasse na sua efetividade ao longo desses 15 anos (BRASIL, 2013; GELUDA et al., 2015).
O zoneamento, ou seja, a delimitação de áreas de relevante interesse biológico, é considerado um instrumento de comando e controle, que pode ser incluído dentro da categoria de "regulações ambientais" (WORLD BANK, 1997). A criação de UCs surgiu da necessidade de manter a diversidade biológica para usufruto da população atual e futura, já que os recursos ambientais são fonte de diversos bens e serviços utilizados dentro de uma cesta de consumo na provisão do bem-estar individual e social. A provisão de bens públicos é uma das razões fundamentais para a existência do Estado, pois o mercado falha em ofertar bens públicos de maneira eficiente .
Já a compensação ambiental é um instrumento financeiro utilizado para compensar a externalidade negativa dos danos futuros que serão causados pelos empreendimentos. Segundo definição do STF, a compensação ambiental se caracteriza por uma antecipação no tempo de uma indenização que seria paga quando da efetiva realização do dano, tomando como base o Princípio da Precaução (DOMINGUES, 2009). Dessa forma, este instrumento, por possuir um caráter financeiro, não entraria na classificação de instrumentos econômicos de política do Banco Mundial (WORLD BANK, 1997).
Assim, é estranho ter um instrumento de financiamento de UCs que seja vinculado a atividades que degradam o meio ambiente, em que a política relacionada a ele é exatamente contrária à degradação. Dessa maneira, cria-se um conflito na gestão ambiental: quanto mais poluente o empreendimento, melhor em termos financeiros, mas pior para o ambiente e sociedade local, porque esse dinheiro não é usado in loco. Ou seja, o empreendimento é realizado em uma determinada região, que pode não afetar a zona de amortecimento de uma UC, e ainda assim os custos sociais são convertidos para a manutenção de uma área já protegida. É possível perceber o por quê de tantos conflitos e desacordos da população diretamente afetada por esses empreendimentos, quanto ao uso dos custos compensatórios e quanto à delimitação das UCs.
Além disso, em termos ecossistêmicos, de preservação de biomas e de toda a biodiversidade, associar a conservação da biodiversidade somente em áreas restritas e delimitadas, como em UCs, é um problema. A restrição da biota dentro de áreas naturais limitadas, sem comunicação com outras áreas, delimitadas ou não, poderia contribuir para alguns efeitos negativos, como: redução da variabilidade genética, efeitos da deriva genética e ausência de migração; e efeitos de borda dentro das UCs; que em conjunto contribuiria para o aumento das taxas de extinção. Além disso, as áreas externas às UCs, ainda com remanescentes de vegetação natural, devem ser preservadas para contribuir com a conexão entre unidades, na formação de corredores ecológicos e proteção das zonas de amortecimento, conforme disposto nos artigos 25 e 26 da Lei (BRASIL, 2000) .
Os custos compensatórios poderiam, então, ser utilizados para mapear, por exemplo, a diversidade beta, que pode ser extremamente alta em um pequeno fragmento de bioma, ou em áreas de transição de biomas (ANDRÉS et al., 2012), que não são contemplados pelas UCs. Se um dos objetivos do SNUC é "contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais" (BRASIL, 2000 art. 4°), investir em estudos para mapeamento da biodiversidade, fora das áreas das UCs e que são, ou que podem ser, comprometidas pelos empreendimentos seria um melhor aproveitamento dos custos compensatórios e estaria alinhado diretamente ao objetivo, tanto do SNUC quanto da CDB (MMA, 2000). Estes estudos contribuiriam para a formação de corredores ecológicos e integração de áreas protegidas com não protegidas ainda preservadas, no sentido de aumentar a variabilidade genética, que é base de toda a diversidade ecossistêmica.
Portanto, o custo da externalidade gerada pelos projetos de desenvolvimento econômico, ou melhor, a compensação ambiental disposta no SNUC, poderia ser mais eficazmente e eficientemente aproveitada para custear a privação de acesso aos bens públicos e aos recursos comuns pela sociedade ao redor desses empreendimentos, e pagar a degradação ambiental in loco, com o financiamento de estudos que viabilizem o alcance de alguns objetivos do SNUC, como a ampliação dos projetos dos corredores ecológicos e a regulamentação do uso das zonas de amortecimento.
Além desse desvio de finalidade, ainda não se tem um consenso sobre muitos aspectos da compensação. O instrumento de compensação ambiental passa ainda por uma grande indefinição política, o que dificulta a determinação de quanto pagar, como fazer e quem deve fazer. Por exemplo, é necessário modificar o cálculo da compensação, levando em consideração o valor do dano causado pelo impacto ambiental do empreendimento, e não o custo total do empreendimento, de acordo com decisão do STF. Outra observação que deve ser feita no momento de uso dos recursos, é que não há respaldo na Lei para que os recursos sejam absorvidos pela máquina pública para a execução das atividades compensatórias. A gestão de recursos e a obrigação de execução pode (e deveria) ser privada. A indefinição jurídica e as opções tradicionais de execução da compensação travam parcial ou integralmente esse instrumento. Assim, perdem-se oportunidades de viabilizar grandes investimentos em UCs nacionais, tão carentes de recursos (GELUDA et al, 2015).
Este cenário mostra a necessidade de se criar um ambiente mais favorável à execução da compensação ambiental, na melhoria dos processos tradicionais ou na criação e inovação na gestão da compensação. Apesar de estar além dos objetivos deste artigo, os caminhos que poderiam ser trilhados seria a gestão de recursos pela sociedade no local dos empreendimentos, representados por ONGs e organizações civis. Esse tipo de gestão poderia engajar a sociedade na conservação da biodiversidade local e na gestão dos recursos provenientes da compensação, em que os custos da externalidade gerada pelos grandes empreendimentos, de fato, seria aplicado in loco, onde o dano ocorreu, e ainda estaria alinhado aos objetivos do SNUC.
Além da compensação, outro instrumento disponível na Lei do SNUC é o instrumento econômico de pagamento por serviços ambientais (artigos. 33, 47 e 48 da Lei n°9.985/2000). O artigo 33 prevê pagamento pela exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir dos ativos das UCs, enquanto os artigos 47 e 48 preveem pagamento às UCs pelos serviços de proteção hídrica. Porém, esse mecanismo não está sendo aplicado no país, pois dependem de uma regulamentação específica que ainda não foi realizada, o que inviabiliza a utilização desta ferramenta (GELUDA et al., 2015).
Caso este mecanismo fosse regulamentado, os recursos provenientes deste instrumento poderiam ser aplicados diretamente nas UCs, e deixariam os recursos da compensação ambiental para serem aplicados em regiões que sofressem direto impacto ambiental dos empreendimentos.
Apesar da falta da regulamentação, alguns estados (Amazonas, Acre, Minas Gerais, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina) estabeleceram projetos e programas de pagamentos por serviços ambientais (SANTOS et al., 2012). A eficácia e a efetividade destes projetos, fora da esfera do SNUC, não serão avaliados neste artigo.
Após a análise dos 15 anos de gestão do SNUC e a sua relação com a base teórica apresentada nas seções anteriores, pode-se observar que o governo brasileiro falhou em desenvolver um manejo e controle efetivo, ao tomar para si a propriedade de bens públicos. Segundo Panayotou e Ashton (1992) governos falham como um proprietário direto e gestor dos recursos naturais, parcialmente por causa dos fatores gerais por trás das falhas de governo, que são: 1) gerir áreas com tamanhos enormes a serem nacionalizadas (é o caso de diversas UCs no país, principalmente as da região Norte); 2) rápida taxa de transferência do controle local para o controle nacional (o governo brasileiro delimitou algumas áreas como UCs de uso sustentável, sem que a população diretamente afetada pela extração de recursos estivesse de acordo com a criação da UC); 3) falha em reconhecer e respeitar os direitos costumeiros locais (mesmo argumento do item anterior); 4) limitação de orçamento e capacidade administrativa de manejar recursos naturais (o estudo de Geluda e coautores (2015) exemplificaram muito bem essa falha); 5) aumento da pressão populacional (a população continua crescendo, o que aumenta a demanda por recursos naturais, especialmente em regiões afastadas dos grandes centros urbanos), e; 6) falha do desenvolvimento rural para prover uma alternativa empregatícia (mesmo com ampla capacidade de fornecimento de serviços ambientais, pouco ainda é explorado (GELUDA et al. 2015)).
Um dos erros cometidos durante a elaboração política do SNUC é a proposta de muitos objetivos a serem realizados e isso causa uma confusão na finalidade e nos possíveis instrumentos a serem utilizados. Para uma política ser eficiente, dentre os preceitos já mencionados, deve ter um objetivo claro para que um instrumento, ou uma associação de instrumentos, possa solucionar este problema proposto em forma de objetivo. Dentro da Lei do SNUC são 13 objetivos (enumerados no art. 4° da Lei), que misturam finalidades ecológicas, sociais e econômicas. Por mais que os pilares da política do SNUC se fundamentam dentro dos pressupostos de desenvolvimento sustentável, misturar objetivos diferentes com instrumentos diferentes, em uma mesma política, sem um destinatário correto para qual objetivo o instrumento se direciona, é apostar em uma efetividade e eficácia baixa, e muita confusão na aplicabilidade destes instrumentos.
Andrés e colaboradores (2012) afirmam que em relação à biodiversidade e aos serviços ecossistêmicos, em que vários problemas e diferentes objetivos estão presentes, o número de instrumentos deve ser suficiente para acomodar cada nível da biodiversidade e da rede de instituições que atuam para conservá-la. Cada ameaça à biodiversidade e cada objetivo exigiria pelo menos um instrumento. Isto está de acordo com a bem conhecida regra de Tinbergen para instrumentos de política, que diz que o número de instrumentos de política deve ser igual ao número de objetivos políticos (TINBERGEN, 1970). Ele serve como um guia para a definição de uma combinação de políticas eficazes.

7. Considerações finais

O consumo de bens e serviços ambientais e ecossistêmicos, seja pela simples contemplação da beleza cênica, seja pela captação de água potável de fontes naturais, ou seja pela extração madeireira para venda em mercados, por exemplo, gera bem-estar para os usuários e consumidores, e deveria entrar na função utilidade.
Mercados para muitos desses serviços e bens ainda são inexistentes ou não dispõe de experiências que consolidem o valor desses no mercado. Porém, nem todos estes poderiam ser comercializados em um mercado comum, pelo simples fato de serem propriedades de ninguém, ou onde todos podem ter acesso, como é o caso dos bens públicos. Dessa forma, as políticas ambientais se fazem presentes pela necessária intervenção do estado na provisão de bens e serviços de recursos comuns e bens públicos.
Porém, para uma efetiva provisão desses serviços, o Estado deve ser forte e estável, no sentido de demonstrar confiança e imparcialidade nas leis civis. A ausência de regras claras pode levar a estagnação da economia e ao aumento da degradação ambiental. Portanto, a publicação de regras claras sobre transações de bens e serviços, sobre direitos de propriedade, que reduzem os custos de transação, e informações sobre os benefícios sociais gerados são pré-requisitos fundamentais para uma política ambiental eficaz.
A partir da análise à luz da base teórica de instrumentos de políticas ambientais e do levantamento sobre os 15 anos de gestão do SNUC, é possível perceber que esta Lei está muito aquém na realização de seus objetivos. Mesmo após 15 anos de SNUC, ainda é possível observar falhas jurídicas, indefinições legais e ausência de regulamentação, que entravam a aplicação dos instrumentos econômicos e de política no alcance dos objetivos. A falta de confiabilidade nas leis civis e nas "regras do jogo", também atrapalham o incentivo de financiamento privado, nacionais e internacionais, para a proteção da biodiversidade.
Assim, se até o momento, 15 anos depois da publicação do SNUC, não foi possível determinar a natureza jurídica da compensação ambiental, para o melhor uso dos proventos desse instrumento de maneira eficiente e eficaz na gestão das UCs e na conservação da biodiversidade, como esperar uma redução no desmatamento, na taxa extinção de espécies, e na melhoria do status ambiental brasileiro?
Além da questão de financiamento, bem exposta no livro de Geluda e colaboradores (2015), tem-se que pensar se os problemas existentes quanto à conservação da biodiversidade seria solucionado resolvendo as questões jurídicas e de uso de recursos. A falta de vontade política nas questões ambientais; a falta de conhecimento, ou de acesso à informação pela população sobre os processos ecológicos encontrados em sua região e sobre as possibilidades econômicas de exploração sustentável de bens e recursos; a falta de ética do servidor público e das outras esferas governamentais, que acabam desviando parte do orçamento destinado à compensação, ou a outros projetos de gestão ambiental, para outra pasta, são exemplos que podem explicar o por quê de continuarmos perdendo a biodiversidade, mesmo contando com as UCs.
Ademais, é preciso ir além e avaliar se os sistemas de áreas protegidas representam os diferentes componentes da biodiversidade e dos processos ecológicos e se estão sendo geridos de forma efetiva para garantir a manutenção da biodiversidade no longo prazo. A partir do momento que se começar a olhar a biodiversidade como parte do sistema, que sem ela não há vida, e entender como interagir com o meio ambiente, talvez seja possível a modificação do cenário da conservação nacional e global.

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3. São objetivos do SNUC: "contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais; proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional; contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais; promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais; promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento; proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica; proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural; proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos; recuperar ou restaurar ecossistemas degradados; proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental; valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica; favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico; proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente." (BRASIL, 2000).