ISSN-L: 0798-1015 • eISSN: 2739-0071 (En línea)
https://www.revistaespacios.com Pag. 277
Vol. 46 (02) 2025 • Mar-Abr • Art. 22
Recibido/Received: 05/02/2025 • Aprobado/Approved: 19/03/2025 • Publicado/Published: 31/03/2025
DOI: 10.48082/espacios-a25v46n02p22
Gestión del riesgo sanitario por COVID-19: El rol del
planeamiento estratégico y la resiliencia organizacional en
una mancomunidad regional
COVID-19 Health Risk Management: The role of strategic planning and organizational
resilience in a regional community of nations
VILCA-SOSA, Efraín
1
QUIÑONES LI, Aura E.
2
CHOY-ZEVALLOS, Elsa E.
3
CHAVEZ-DIAZ, Jorge M.
4
Resumen
La investigación analiza las estrategias de prevención, mitigación, preparación y respuesta ante el
COVID-19 (2020-2022). Con enfoque cualitativo, tipo básico y diseño no experimental, abarca
planificación estratégica, resiliencia organizacional y riesgo sanitario. Participaron expertos en gestión
de riesgos y directivos nacionales, regionales y locales. Se concluyó que la planificación fue centralizada,
sin integración del sector privado ni organizaciones sociales, priorizando la respuesta sobre la
prevención. Se evidenció deficiencias en la planificación estratégica y el sistema de salud pública
durante la pandemia.
Palabras clave: planeamiento estratégico, resiliencia organizacional, riesgo sanitario, COVID-19
Abstract
The research analyzes prevention, mitigation, preparedness and response strategies for COVID-19
(2020-2022). With a qualitative approach, basic type and non-experimental design, it covers strategic
planning, organizational resilience and health risk. Risk management experts and national, regional and
local managers participated. It was concluded that planning was centralized, without integration of the
private sector or social organizations, prioritizing response over prevention. The pandemic revealed
deficiencies in strategic planning and the public health system.
Key words: strategic planning, organizational resilience, health risk, COVID-19
1
Doctor en Gestión Pública y Gobernabilidad ©, MBA, MA. Docente de posgrado USIL, UNMSM, ENAP, ENC. Escuela de Posgrado. Universidad César
Vallejo. Perú. Correo: evilcas@ucvvirtual.edu.pe
2
Doctora en Gestión Pública y Gobernabilidad, MBA, Maestra en Gestión Publica, Maestra en RRHH y Gestión Organizacional, Especialista en
Gestión Pública y de Recursos Humanos. Docente Posgrado, Universidad César Vallejo. Perú. Correo: aquinonesl@ucv.edu.pe
3
Doctora en Ciencias Contables y Empresariales, Doctorado en educación, Maestro Dirección Financiera. Docente principal. Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Perú. Correo: echoyz@unmsm.edu.pe
4
Doctor en Contabilidad. Maestro en Contabilidad. Investigaciones en TAAC y Contabilidad Forense. Docente posgrado. Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Perú. Correo: jorge.chavezd@unmsm.edu.pe
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1. Introducción
Los cambios constantes en la sociedad están asociados a riesgos cada vez más relevantes, cuya gestión es
fundamental en un mundo donde las incertidumbres pueden dificultar la aplicación del método científico
tradicional. En estos casos, el análisis de riesgos permite conceptualizar, evaluar y gestionar amenazas sanitarias
(Aven, 2018). La historia muestra múltiples crisis sanitarias en el presente siglo, como la pandemia de COVID-19,
la gripe H1N1 y la epidemia de Zika, evidenciando la presencia de miles de virus potencialmente peligrosos que
emergen con la evolución de las interacciones humanas con el ambiente (Jones et al., 2008).
Aunque los riesgos sanitarios parecen extraordinarios, en realidad se repiten con frecuencia, encontrando a la
humanidad sin estrategias de resiliencia adecuadas. A pesar de advertencias previas, la pandemia de COVID-19
demostró la falta de preparación global, ya que los gobiernos subestimaron su rápida propagación, reaccionando
de manera tardía. Las consecuencias fueron devastadoras, con casi siete millones de fallecidos en el mundo hasta
marzo de 2023. En Perú, el impacto fue aún más grave debido a la fragmentación del sistema de salud y la falta
de infraestructura y personal especializado.
La crisis sanitaria del COVID-19 en Perú reveló la vulnerabilidad del sistema de salud y la deficiente respuesta
gubernamental. Con más de 219.000 muertes registradas, las causas principales fueron la falta de coordinación
en la gestión de la pandemia y la precariedad de los servicios de salud. Estudios indican que aunque la mayoría
de la población adoptó medidas de autoaislamiento y prevención, la falta de liderazgo y planificación estratégica
agravó la crisis, resaltando la necesidad de fortalecer la infraestructura sanitaria y desarrollar estrategias de
prevención más efectivas ante futuros riesgos sanitarios.
1.1. Planeamiento estratégico
La capacidad de resiliencia disminuye como resultado de las limitaciones en la planificación estratégica para la
mitigación, adaptación o respuesta, ante los riesgos tradicionales y contemporáneos, tales como el cambio
climático, así como también, ante los riesgos menos evidentes, como la contaminación plástica, el aumento de
la desigualdad, la urbanización descontrolada o la inseguridad alimentaria y del agua (Cuthbertson et al., 2019).
Y es que la elección de las estrategias y herramientas para detectar y prevenir escenarios atípicos de riesgos es
un tema desafiante y pendiente, donde existe cierta prevalencia de la dinámica de riesgos (Albanesi et al., 2023).
La planificación tradicional, al ser un enfoque de arriba hacia abajo, el éxito en las intervenciones de reducción
de riesgo de desastres (RRD) depende en gran medida de la consulta y la coordinación con legisladores, sociedad
civil, comunidades y demás partes interesadas, por lo que, por ejemplo, al estudiar el contexto de las áreas
costeras del suroeste de Bangladesh, se encontró que la falta de inclusión de las necesidades y voces de la
población local socavó el éxito de varios programas de intervención de RRD (Flage & Aven, 2015).
Al referirnos a un proceso que generalmente se desarrolla con un enfoque de arriba hacia abajo, la eficacia de
las intervenciones de RRD depende en gran medida de la consulta, la coordinación y comunicación entre los
encargados de formular políticas, los legisladores, la sociedad civil, las comunidades y demás actores interesados.
Al estudiar el contexto de las áreas costeras del suroeste de Bangladesh, se identificó que no considerar las
necesidades y requerimientos de la población local socavó el éxito de varios programas de intervención, por lo
que es una necesidad urgente, promover una mayor participación comunitaria y una mejor coordinación entre
las partes interesadas para que las intervenciones de RRD sean efectivas y exitosas (Roy et al., 2023).
Los gobiernos han desarrollado una amplia variedad de políticas, estrategias y programas para abordar los
peligros de COVID-19, que se basan en una variedad de enfoques y métodos para describir, evaluar y transmitir
los riesgos, con resultados limitados, por lo que deben mejorarse incorporando ideas y enfoques de la ciencia
del riesgo moderna, especialmente en lo que respecta a cómo tratar las incertidumbres y reflejar los niveles de
conocimiento (Glette-Iversen et al., 2023).
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Asimismo, se han descubierto problemas con el uso de matrices de riesgo que pueden llevar a los evaluadores
de riesgos a cometer errores, desinformar a los tomadores de decisiones o generar análisis incorrectos, y en
general, pueden agregar poco valor a la gestión de riesgos. Por lo tanto, es necesario desarrollar y mantener una
cultura de riesgos efectiva basada en conocimiento, comprensión y habilidades de todos los empleados que
realizan la evaluación de riesgos, que deben recibir capacitación en evaluación de riesgos de acuerdo con los
estándares y el desafío organizacional para aumentar la conciencia básica y con ello, fomentar una adecuada
planificación anticipada de los riesgos potenciales (Pascarella et al., 2021).
Dado que la sociedad funciona como un sistema adaptativo complejo, el enfoque sistémico permite a los
legisladores analizar e intervenir en la propagación de infecciones y sus diversas repercusiones en la comunidad.
Este enfoque proporciona un marco conceptual que va más allá de la transmisión de la enfermedad, facilitando
una comprensión integral de las múltiples consecuencias derivadas de las decisiones y omisiones en un contexto
de factores interconectados (Bradley et al., 2020). Sin embargo, este tipo de pensamiento solo puede aplicarse
de manera efectiva si se adopta una estrategia basada en la gestión del riesgo (Serebryakova et al., 2023).
Asimismo, el pensamiento estratégico tiene un impacto estadísticamente significativo en la innovación
organizacional, por lo que se debe desarrollar la capacidad de pensamiento estratégico de todo el personal para
que puedan tomar decisiones innovadoras y creativas de manera autónoma (Bakir & Al Shibly, 2023). Este
aspecto determina una apertura a aceptar los riesgos e incertidumbres, que se incorporan en la planificación de
escenarios, facilita un enfoque efectivo para reunir a los planificadores/gerentes de riesgos, crisis y desastres
para discutir sus preocupaciones y explorar los factores que crean incertidumbre y la aparición de los
denominados “cisnes negros”, porque reconocer la incertidumbre residente permite reconocer que más de un
futuro es potencialmente posible y por tanto, previsible, como en su oportunidad señaló Masys (2012).
Dichas necesidades son extensivas a todas las organizaciones, privadas y públicas, así Zighan et al., (2021)
sugieren que las pequeñas y medianas empresas deben equilibrar las acciones operativas a corto plazo con el
pensamiento estratégico a largo plazo para construir un conjunto de capacidades de resiliencia. Asimismo, se
debería complementar con el pensamiento sistémico, para enfrentar desafíos como la resistencia al cambio y a
la transformación de los sistemas y procesos de salud, barreras a nivel institucional y otros desincentivos
administrativos que dificultan su aplicación, pero con la que se debe revertir la baja transparencia institucional,
poca claridad en la voluntad política y limitada articulación de los actores ante los desafíos que plantean en
particular los riesgos sanitarios, como el generado por el COVID-19 (Rocio et al., 2023).
1.2. Resiliencia organizacional
A partir de reconocer al riesgo y la incertidumbre como elementos normales de nuestros escenarios es que surge
la necesidad e importancia de gestionar la resiliencia organizacional, la misma que se refleja en las políticas y
prácticas egoístas y altruistas de las organizaciones (Yang et al., 2021). Al respecto, Matysek-Jędrych et al.,
(2022), luego de realizar una encuesta global, identifican tres fuentes principales que permiten a las empresas
desarrollar la resiliencia, que son; acceso a recursos financieros, nivel de digitalización y colaboración en la
cadena de suministro, de manera que la resiliencia debe concebirse como una red dinámica entrelazada de
diferentes fuentes codependientes. Dahmen (2023) identificó que existen elementos críticos no estructurales,
como la cultura de aprendizaje, una fuerte permeabilidad del sistema, un propósito claro, un fuerte liderazgo
para garantizar la alineación y la autonomía de los equipos y una cultura de confianza, que incentiven a adoptar
y ejecutar acciones para superar los escenarios de crisis, para lo cual sugiere se construya un mapa de resiliencia
organizacional. Es evidente que desarrollar resiliencia implica un nuevo modelo conceptual, con una
reconfiguración estratégica para crear una cultura de resiliencia y crear un capital social, de apoyo en las
organizaciones, orientado a la supervivencia y la sostenibilidad como objetivos estratégicos, incluso superiores
al de la capacidad de los gerentes para manejar situaciones y gestionar crisis (Koronis & Ponis, 2018). Dicho
enfoque es presentado por Barasa et al., (2018), quienes mencionan que la resiliencia debe centrarse en
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desarrollar capacidades para que un sistema pueda resistir y adaptarse a los cambios, considerando que recursos
materiales, preparación y planificación, procesos de gestión, prácticas de liderazgo, capital humano, cultura
organizacional, gestión de la información, redes sociales y colaboración desempeñan un papel decisivo en este
aspecto. Dicha perspectiva, también es resaltada por Conz & Magnan (2020), que proponen un modelo que
articula dos vías principales para explicar la resiliencia organizacional, es decir, la resiliencia de absorción y las
vías de resiliencia adaptativa, lo cual resulta concordante con la concepción de la resiliencia como una meta
capacidad que en su desarrollo comprende tres etapas sucesivas de resiliencia (anticipación, afrontamiento y
adaptación), para las que se requieren un conjunto de capacidades subyacentes, que juntas forman la resiliencia
organizacional (Duchek, 2020). Está característica dinámica, de relaciones “circulares”, entre la recuperación,
preparación, absorción, recuperación y adaptación, genera un efecto hacia el futuro, consistente en una mejora
de la capacidad de aprendizaje (Bartuseviciene et al., 2023).
Pero dicha característica dinámica de la resiliencia organizacional limita que se pueda medir o estimar de manera
ex ante, lo que conduce a preguntarse cómo las organizaciones pueden abordar la mejora de la resiliencia
organizacional, evaluar su progreso y las herramientas que pueden se usar (Sevilla et al., 2023). Este tema resulta
de alta importancia, por cuanto como señala Corrales-Estrada et al., (2021) entre las capacidades de
sostenibilidad organizacional y las de resiliencia organizacional, existe una relación bidireccional, de manera que
un impacto probable se expresa en la gestión de continuidad del negocio, que resulta de máxima importancia,
por cuanto afecta la supervivencia de la organización privada y el aprovisionamiento de servicios públicos en el
sector público. Ello debido a que las contingencias ambientales, incluidos los riesgos sanitarios, pueden poner en
peligro significativamente la continuidad del negocio al interrumpir o incluso reducir los flujos de ingresos de las
organizaciones, lo que motiva a evaluar la resiliencia de los modelos de negocio frente a los riesgos y
contingencias posibles; sin embargo, los enfoques predominantes en la gestión de continuidad del negocio o
continuidad operativa, tiende a concentrarse en asegurar la ejecución de los procesos y el flujo de recursos, que
son variables resultantes del riesgo y el modelo de negocio en sí, razón por la cual, en la construcción de la
resiliencia organizacional se tiene que incorporar una revisión del modelo de negocio (Niemimaa et al., 2019).
Por lo indicado, la construcción de la resiliencia organizacional implica un riesgo y también una oportunidad para
revisar sus procesos internos, estratégicos y operativos que podrían alimentarse de los aprendizajes que pueden
dejar las situaciones de crisis y con ello, tener más claro la ruta estratégica de largo plazo (Kyrdoda et al., 2023).
2. Metodología
El estudio se clasifica como investigación básica, pues su propósito es generar nuevos conocimientos y ampliar
la comprensión de fenómenos específicos sin estar condicionado a una aplicación práctica inmediata. Se
fundamenta en la expansión del conocimiento teórico y científico en el campo de la gestión pública y el riesgo
sanitario. Asimismo, es un estudio retrospectivo, ya que analiza hechos ocurridos en el pasado, específicamente
durante la pandemia de COVID-19.
La presente investigación se enmarca en el paradigma hermenéutico interpretativo, también conocido como tipo
interpretativo y de enfoque cualitativo, dado que se requiere explorar y comprender fenómenos humanos y
sociales en profundidad. Según Hernández-Sampieri & Mendoza (2018), este enfoque es apropiado en estudios
donde existe escasa información previa y se busca una visión detallada de un problema específico. Además,
facilita la identificación de percepciones, actitudes y experiencias, permitiendo analizar la diversidad de
perspectivas y valores que influyen en la toma de decisiones en la gestión pública. El diseño de la investigación
es no experimental, de tipo descriptivo y transversal.
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2.1. Objetivos del estudio
El principal objetivo de la investigación es evaluar si la planificación estratégica generó resiliencia organizacional
para gestionar el riesgo sanitario ante la pandemia del COVID-19 en la mancomunidad regional de estudio.
Asimismo, se planteó 3 objetivos específicos: a) Identificar los factores de resiliencia organizacional generados a
través de la planificación estratégica, que fueron útiles para la prevención y mitigación frente al riesgo sanitario
del COVID-19 en la mancomunidad regional; b) Identificar los factores de resiliencia organizacional generada a
través de la planificación estratégica, que fueron útiles para la preparación y respuesta frente al riesgo sanitario
del COVID-19 y c) Determinar los mecanismos de coordinación, que fueron empleados para fortalecer las
capacidades de resiliencia organizacional ante el riesgo sanitario por la pandemia del COVID-19 en la
mancomunidad regional de estudio.
2.2. Categorías
El estudio se basa en un diseño fenomenológico, que permite comprender los fenómenos desde la perspectiva
de los participantes, priorizando la subjetividad y los significados que atribuyen a sus experiencias. Este enfoque
busca capturar la esencia y la estructura de la experiencia tal como la viven los actores clave del estudio, sin
reducirla a explicaciones causales o generalizaciones (Fuster Guillen, 2019). Para ello, se establecieron categorías
y subcategorías de análisis relacionadas con la planificación estratégica, la resiliencia organizacional y el riesgo
sanitario, siguiendo una matriz de categorización basada en fuentes conceptuales y operacionales provenientes
de instituciones como el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) , el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE) y el Ministerio de Salud (MINSA).
El escenario de estudio comprende las condiciones ocurridas durante la pandemia de COVID-19 en Perú, con
especial énfasis en las regiones de la costa y sierra entre los años 2020 y 2022. Durante este período, la tasa de
pobreza en el país pasó del 30.1% en 2020 al 25.9% en 2021 (cabe mencionar que la tasa para el 2022 volvió a
subir hasta el 29%), manteniéndose en niveles similares a los de 2012. Asimismo, la población ocupada a nivel
nacional experimentó una contracción del 17.1% en el tercer trimestre de 2020, con mayor impacto en las áreas
urbanas y en sectores como el comercio y los servicios. La selección de participantes incluyó a seis expertos en
gestión de riesgos y a veinte directivos públicos con experiencia en acciones de prevención y mitigación durante
la pandemia. La particularidad de este grupo es que la mayoría de los directivos participaron en el programa de
especialización “Gestión del cambio en contextos de crisis” de la Escuela Nacional de Administración Pública de
la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, el cual analiza estrategias de respuesta ante crisis sanitarias y
emergencias.
2.3. Técnica e instrumento de recolección de datos
Para la recolección de datos, se aplicaron tres técnicas en orden secuencial. Primero, se realizó un análisis
documental de normativas y políticas gubernamentales en gestión del riesgo sanitario. Segundo, se efectuaron
entrevistas a expertos mediante guía de entrevistas con preguntas abiertas y cerradas, lo que permitió obtener
perspectivas cualitativas sobre la gestión de la crisis. Tercero, se realizaron entrevistas semiestructuradas a
directivos públicos, abordando temas emergentes identificados en las fases previas, en anexo 1 se presenta la
guía de entrevista.
2.4. Técnica de análisis de datos
El procesamiento de datos se llevó a cabo con Atlas.Ti, utilizando análisis de contenido para identificar patrones
y relaciones en las respuestas. Finalmente, la metodología de análisis fue no hipotético-inductiva, dado que el
estudio cualitativo no busca probar hipótesis predefinidas, sino construir teoría a partir de la identificación de
tendencias y hallazgos emergentes (Hernández-Sampieri & Mendoza, 2018).
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Mediante el software Atlas TI se realizó la transcripción de la entrevista y se aplicó un proceso de codificación,
identificando fragmentos relevantes y asignándoles códigos según su significado. Luego, se obtuvo el libro de
códigos lo que permitió documentar los códigos creados, sus definiciones y la frecuencia con la que aparecen en
el análisis de la entrevista.
3. Resultados y discusión
Se procesaron las entrevistas realizadas a seis (06) expertos, obteniéndose un libro de códigos, que
posteriormente fue enriquecida con el procesamiento de las entrevistas a veinte (20) directivos públicos. El libro
de códigos nos permite identificar cuatro (04) grupos de códigos que, si bien no se observan en las normas
analizadas, desde la opinión sustentada de los expertos y directivos, sí podrían haber incidido en el
fortalecimiento de la resiliencia organizacional, que entre otros habría permitido que la población hubiera podido
reducir su vulnerabilidad ante el riesgo del COVID-19. Los cuatro grupos de códigos o factores son: cultura,
estrategias, planificación y coordinación y, gestión de la comunicación y el conocimiento, con la estructura
semántica que se presenta a continuación en las figuras 1 al 4.
Figura 1
Red semántica general – Planificación y coordinación
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
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Figura 2
Red semántica general –Estrategias
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
-----
Figura 3
Red semántica general – Cultura
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
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Figura 4
Red semántica general –Gestión de la comunicación y el conocimiento
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
De acuerdo con las redes semánticas presentadas, existieron una serie de prácticas o acciones que se utilizaron
para enfrentar el riesgo sanitario por el COVID-19 en el Perú. La red está organizada en torno a cuatro ejes
principales: planificación y coordinación, estrategias, cultura y, gestión de la comunicación y el conocimiento.
En lo alusivo a planificación y coordinación, se tiene que este está centrado en las acciones que se tomaron para
prevenir la difusión (contagio) del virus y controlar sus efectos. Estas acciones incluyeron la prevención, con el
uso de mascarillas, distanciamiento social, lavado de manos, identificación de casos, vacunación masiva. Lo
propio en control de daños, donde primaron acciones de confinamiento, atención temporal, desbloqueo de
importaciones, EPP, UCI, desarrollo psicológico.
En cuanto al eje de estrategias, se encuentra que los participantes en el presente estudio, identificaron a los
diferentes actores involucrados en la respuesta a la pandemia, tales como el gobierno, la población, los
municipios y las organizaciones internacionales. Este detalle nos permite comprender la interacción y el grado
de coordinación entre estos actores en la gestión de la crisis sanitaria. Esta identificación es crucial para evaluar
la efectividad de las estrategias implementadas, evidenciando fortalezas y debilidades en la articulación de
esfuerzos y la distribución de responsabilidades en la mitigación del impacto de la pandemia.
Lo referido al eje de cultura, se entiende como transversal por cuanto afecta factores relacionados con la
prevención, mitigación, preparación y respuesta a los riesgos. Entender la cultura como un eje transversal implica
reconocer que influye en todos los aspectos de la gestión del riesgo, desde la prevención hasta la respuesta ante
emergencias, moldeando percepciones, comportamientos y prácticas sociales. Su impacto se refleja en la
adopción de medidas preventivas, la capacidad de respuesta comunitaria y la efectividad de las estrategias de
mitigación, determinando el nivel de resiliencia frente a los riesgos.
Lo propio en cuanto a gestión de la comunicación y el conocimiento, que se centró en campañas de difusión de
datos e información sobre la pandemia y el incentivo a la participación ciudadana. Estas acciones incluyeron la
comunicación, con acciones tipo reuniones para enfrentar el COVID, sensibilización de la población, reducción
del temor. Además, en cuanto a conocimiento, se identificó lecciones aprendidas y fortalecimiento de
instituciones. Así, la red semántica muestra que las estrategias de respuesta a la pandemia en el Perú fueron
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complejas e involucraron a una variedad de actores. Las estrategias se centraron en la prevención, el control de
daños y la coordinación. Sin embargo, también se identificaron algunos desafíos, como la burocracia, la
descoordinación y la discriminación. El planeamiento estratégico ayuda a mitigar, adoptar o dar respuesta
(Cuthbertson et al., 2019), la investigación evidencia que existe convergencia en que se deben desarrollar, más
existen limitaciones, según datos del análisis documental.
3.1. Factores relacionados a la planificación y coordinación
Con la aplicación del Atlas.Ti, sobre los resultados de las entrevistas realizadas, se identificó que la planificación
y coordinación, como factores que inciden en la resiliencia organizacional presentan los códigos que se indican
en la figura 5.
Figura 5
Red semántica específica – Planificación y coordinación
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
La red semántica representa las estrategias que se utilizaron para combatir la emergencia sanitaria por el COVID-
19 en el Perú. El eje de planificación y coordinación está centrado en las acciones que se tomaron para prevenir
la difusión del virus y controlar sus efectos. Estas acciones incluyen la prevención (uso de mascarillas,
distanciamiento social, lavado de manos, identificación de casos, vacunación masiva) y el control de daños
(confinamiento, atención temporal, desbloqueo de importaciones, EPP, UCI, desarrollo psicológico). La falta de
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inclusión de las necesidades y voces socavo el éxito (Flage & Aven, 2015), lo cual explica las limitaciones de la
planificación, al no haber involucrado a la población, resultando el aprendizaje que las situaciones de crisis
exigen, una mayor participación de la población en las decisiones públicas
3.2. Factores relacionados a las estrategias
Con la aplicación del Atlas.Ti, a los resultados de las entrevistas realizadas, se identificó que las estrategias, como
factores que inciden en la resiliencia organizacional, presenta los códigos que se indican en fig. 6.
Figura 6
Red semántica específica - Estrategias
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
La red semántica presenta una serie de relaciones entre las estrategias para combatir la COVID-19, que se pueden
clasificar en dos grupos: unos que tienen como objetivo central la prevención y las que priorizan la atención a los
casos de contagio.
Las estrategias de prevención se centran en evitar que las personas se infecten con el virus. Las estrategias más
importantes en este grupo son la vacunación masiva, el uso de mascarillas, el lavado de manos y el
confinamiento.
Las estrategias de atención a los casos se centran en ayudar a las personas que ya se han infectado con el virus.
Las estrategias más importantes en este grupo son la identificación, confirmación y el aislamiento de los casos
confirmados y la atención médica a los casos graves.
La red semántica también muestra algunas vinculaciones específicas entre las estrategias. Por ejemplo, la
vacunación masiva está asociada con el uso de mascarillas y el lavado de manos. Esto se debe a que la vacunación
limita el riesgo de infección, pero no elimina el riesgo por completo. Por lo tanto, es importante seguir usando
mascarillas y lavarse las manos para protegerse del virus. Otra vinculación específica que se muestra en la red
semántica es la que existe entre el confinamiento y la descentralización. Esto se debe a que el confinamiento
puede ser una medida eficaz para reducir la propagación del virus, pero también puede ser muy costoso y
disruptivo. La descentralización puede ayudar a reducir los costos y el alcance del confinamiento, al permitir que
las autoridades locales tomen decisiones sobre cómo aplicarlo. Sin embargo, la necesidad de enfocarse en la
salud global y su fortalecimiento (Rocio et al., 2023), encuentra recursos limitados evidenciados en el análisis
documental.
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3.3. Factores relacionados con la cultura
Con la aplicación del Atlas.Ti, a los resultados de las entrevistas realizadas, se identificó que la cultura, como
factor que incide en la resiliencia organizacional, presenta los códigos que se indican en fig. 7.
Figura 7
Red semántica específica - Cultura
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
La red semántica que se muestra en la imagen presenta una serie de relaciones entre las representaciones de
cultura y democracia, en el que se observa que la cultura es un factor importante para el desarrollo de la
democracia, debido a que la cultura contiene los valores, costumbres, creencias y símbolos, que comparten los
miembros de una sociedad. Estos valores y creencias pueden incidir en el modo en que las personas se organizan
políticamente y en la forma en que se rigen sus gobiernos.
Otra vinculación específica que se muestra en la red semántica es la que existe entre la cultura y la participación
política. La cultura puede estar asociada con la participación política, ya que puede fomentar o inhibir el
compromiso de los ciudadanos con la vida pública. Por ejemplo, una cultura que valora la participación política
puede promover la participación ciudadana como parte de la construcción social de la democracia en el Perú.
Es necesaria la gobernanza y la inclusión (Saulnier et al., 2022), lo cual requiere el involucramiento de la
población, que no se observa en los resultados obtenidos, debido a la ausencia de incentivos que motiven la
inclusión de la población en la estrategias y programas.
3.4. Factores relacionados a la comunicación y concocimiento
Con la aplicación del Atlas.Ti, a los resultados de las entrevistas realizadas, se identificó que la comunicación y
conocimiento, como factores que inciden en la resiliencia organizacional, presenta los códigos que se indican en
la figura 8.
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Figura 8
Red semántica específica – Gestión de la comunicación y el conocimiento
Nota. Elaborado con ATLAS.ti
La red semántica representa las relaciones entre los conceptos de gestión de la comunicación y el conocimiento
y COVID-19, ya que ésta fue un factor importante para la respuesta de este. En primer lugar, la gestión de la
comunicación y el conocimiento está asociada con la prevención de la COVID-19. Esto se debe a que la
comunicación eficaz puede contribuir, para que las personas comprendan los riesgos sanitarios respectivos y,
adoptar medidas preventivas, como la vacunación, el uso de mascarillas y el lavado de manos. En segundo lugar,
la gestión de la comunicación y el conocimiento está asociada con la atención a los casos de COVID-19. Esto se
debe a que la comunicación eficaz puede ayudar a las personas a acceder a la atención médica que necesitan, a
comprender las opciones de tratamiento y a tomar decisiones informadas sobre su salud.
La red semántica también muestra algunas vinculaciones específicas entre los conceptos de gestión de la
comunicación y el conocimiento y COVID-19. Por ejemplo, la comunicación eficaz está asociada con la confianza
en las instituciones. Esto se debe a que las personas son más propensas a seguir las recomendaciones de las
instituciones en las que confían. Otra vinculación específica que se muestra en la red semántica es la que existe
entre la comunicación eficaz y la resiliencia. Esto se debe a que la comunicación eficaz puede contribuir para
enfrentar el estrés y la incertidumbre causados por la COVID-19. Una comunicación eficaz ayuda a personas a
acceder a la atención que necesita, comprender opciones y tomar decisiones informadas (Choi & Hong, 2022),
los resultados evidencian que el gobierno no logró establecer una comunicación, que permita a la población
tomar decisiones informadas. La sensibilización fue una manera de enfrentar el COVID-19 (Saulnier et al., 2022),
y los resultados muestran la necesidad de establecer acciones de comunicación efectivas, particularmente en
situaciones de crisis e incertidumbre.
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3.5. Falta de pensamiento estratégico y resiliencia organizacional frente al riesgo sanitario
por el COVID-19
Entre los códigos y las definiciones presentadas, se infiere que no se realizaron las acciones preventivas y
mitigadoras pertinentes, dicha situación posiblemente tenga su origen en lo manifestado por dos expertos
entrevistados, quienes señalaron que en los primeros meses del año 2020, no se tenía la convicción que el riesgo
sanitario tendría la magnitud con la que se materializó, incluso manifestaron que se tenía la percepción que el
COVID-19 sería semejante al devenir del virus H1N1 que se presentó en los años anteriores y que fue controlado
sin mayores consecuencias catastróficas.
Una definición pertinente señala la falta de participación de la población como un factor determinante que
restringió su capacidad de resiliencia, ya que al no ser involucrada en la formulación de medidas preventivas,
estas tuvieron menor aceptación y fueron en gran parte ignoradas. El pensamiento estratégico tiene un impacto
en la innovación organizacional (Bakir & Al Shibly, 2023), sin embargo, no se identificó en las políticas,
demostrando la necesidad de desarrollar la capacidad de pensamiento estratégico.
3.6. Factores de resiliencia organizacional útiles para la preparación y respuesta frente al
riesgo sanitario por el COVID-19
En primer lugar se observa que de las entrevistas a expertos y directivos, resulta una mayor cantidad de códigos
y definiciones referidas a estas fases que corresponden a momentos en que el riesgo se materializa e incrementa,
por lo que se podría inferir que la preocupación e interés mayor, en la práctica, se concentró en las acciones de
preparación y respuesta, posiblemente también, consecuencia de las limitadas acciones de prevención y
mitigación que se implementaron.
3.7. Mecanismos de coordinación que fortalecen la resiliencia organizacional frente al riesgo
sanitario por el COVID-19
Se demuestra que los mecanismos de coordinación fueron limitados, debido a que se realizaron reuniones
formales, centralizadas, sin considerar la realidad de cada territorio o jurisdicción, con un criterio de corto plazo,
posiblemente orientados a proteger la imagen del gobierno, sin incluir al sector privado y a las organizaciones
sociales.
En el análisis de la presente investigación es particularmente relevante los mecanismos de coordinación, por
cuanto el estado situacional al inicio de la pandemia por el COVID-19, nos presenta un escenario con un país
dividido, con un sistema de salud insuficiente para, incluso, prestar los servicios de salud requeridos en
condiciones normales, con brechas de infraestructura y diferencias de acceso a los servicios. Razón por la cual,
de haberse considerado una crisis de magnitud, la lógica debió conducir a integrar o sumar esfuerzos, lo cual,
conforme el análisis normativo y las percepciones de los entrevistados, no se desarrollaron los mecanismos de
coordinación que eran posibles activar, que incluso se podían tomar de experiencias en materia de desarrollo
social, económico, urbano y rural, en el Perú. Las empresas deben desarrollar la resiliencia (Matysek-Jędrych et
al., 2022), para lo cual es esencial la información, que no se evidencia de forma relevante en el proceso estudiado.
El presente estudio analiza el impacto de la planificación estratégica en la generación de resiliencia
organizacional en la gestión del riesgo sanitario durante la pandemia de COVID-19 en la mancomunidad regional
de estudio. A partir del objetivo general, los hallazgos indican que la planificación estratégica fue un factor clave
en la capacidad de adaptación de las instituciones, permitiendo anticipar, mitigar y responder de manera más
eficiente a los desafíos impuestos por la crisis sanitaria. No obstante, los resultados muestran que la resiliencia
organizacional no se desarrolló de manera uniforme en todas las entidades, ya que la efectividad de la
planificación dependió del nivel de articulación interinstitucional, la disponibilidad de recursos y la participación
de actores clave, evidenciando que la planificación por sí sola no garantiza la resiliencia, sino que debe estar
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acompañada de procesos de ejecución efectivos y mecanismos de coordinación funcionales. Al respecto, otros
estudios demostraron que una gestión eficaz de los riesgos es esencial para la resiliencia organizacional. Las
organizaciones que implementaron estrategias sólidas de gestión de riesgos, incluida la evaluación proactiva de
riesgos y la planificación de contingencias, pudieron mantener mejor su desempeño durante la pandemia (Azizah
et al., 2024; Ewertowski & Butlewski, 2022; Greenwood et al., 2021).
Con respecto a los objetivos específicos, se identificaron factores de resiliencia organizacional vinculados a la
planificación estratégica, que fueron determinantes en la prevención y mitigación del riesgo sanitario. Entre
estos, destacan la gestión de la información epidemiológica, la capacitación del personal y la adecuación de
infraestructuras sanitarias, los cuales contribuyeron a fortalecer la capacidad de respuesta ante la emergencia.
Al respecto, otras investigaciones detectaron procesos adaptativos que se activaban en casos de suma
emergencia. Esto implica vincular las decisiones estratégicas con las realidades sobre el terreno y apoyar a los
actores operativos (De La Garza & Lot, 2022).
Asimismo, en cuanto a la preparación y respuesta, la investigación resalta el papel de los sistemas de alerta
temprana y la flexibilidad organizacional en la adaptación a escenarios cambiantes. Al respecto, otros estudios
concluyeron que un fuerte compromiso de los líderes fue esencial para la resiliencia. Los líderes que pudieron
adaptarse rápidamente y tomar decisiones informadas en función de la evolución de las situaciones ayudaron a
sus organizaciones a sortear la crisis de manera más eficaz (Kaeo-Tad et al., 2021; Yamin, 2021).
Uno de los hallazgos críticos es que los mecanismos de coordinación implementados no siempre fueron
efectivos, ya que en algunos casos existieron brechas en la comunicación interinstitucional y falta de integración
entre niveles de gobierno, lo que limitó la capacidad de respuesta articulada. En este sentido, los resultados
sugieren que una planificación estratégica robusta debe complementarse con estrategias de cooperación y
gobernanza multinivel, garantizando así una resiliencia organizacional sostenible y adaptable a futuras crisis
sanitarias, investigaciones similares resaltan la colaboración interorganizacional (Uvhagen et al., 2024), y en igual
medida, las tecnologías digitales permitieron una difusión fluida de información y una coordinación entre las
partes interesadas, mejorando la resiliencia de la comunidad (Zhang et al., 2024). Las entidades de salud
reorganizaron sus servicios, gestionaron los riesgos de contaminación y movilizaron recursos humanos para
adaptarse a la crisis. La adaptación y el aprendizaje continuos fueron fundamentales para generar resiliencia
(Chabrol et al., 2023; Duvald et al., 2025).
4. Conclusiones
El análisis de los instrumentos normativos de planificación evidenció la ausencia de referencias significativas a la
resiliencia organizacional, lo que sugiere que los hacedores de políticas públicas no incorporaron este concepto
en la gestión del riesgo sanitario durante la pandemia del COVID-19. Como resultado, las capacidades existentes
en actores sociales y privados no fueron valoradas ni potenciadas, generando respuestas improvisadas y
mecanismos alternativos de afrontamiento por parte de la población.
Se identificaron cuatro factores clave que inciden en la resiliencia organizacional: planificación y coordinación,
estrategias, cultura y gestión de la comunicación y conocimiento. Sin embargo, estos elementos se activaron
principalmente por la intervención de actores regionales y locales, y no como parte de una planificación
centralizada eficaz. El Estado minimizó el riesgo sanitario, lo que sumado a la falta de prevención en la población,
dificultó la respuesta efectiva. Aunque se intentaron corregir estas fallas en fases posteriores, la ausencia de
mecanismos de coordinación y la pérdida de confianza en el gobierno limitaron los resultados.
Los factores de resiliencia organizacional fueron determinantes en la fase de prevención y mitigación del riesgo
sanitario, pero no fueron promovidos desde la acción pública ni integrados en los planes y normativas. Su
desarrollo fue una respuesta espontánea ante la ineficacia de las medidas oficiales, evidenciando un enfoque
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centralista y tradicional, que excluyó a organizaciones privadas y sociales, generando una percepción de
pasividad gubernamental ante la crisis.
En la fase de preparación y respuesta, los factores de cultura y gestión del conocimiento adquirieron especial
relevancia, principalmente en la difusión de mensajes informativos desde el gobierno central. Inicialmente, la
crisis sanitaria fue percibida como similar a la del H1N1, pero al demostrarse su mayor gravedad, las autoridades
regionales y locales activaron capacidades autónomas para afrontar la emergencia.
Los mecanismos de coordinación fueron insuficientes. Aunque se crearon Comandos de Emergencia, la gestión
sanitaria centralizada limitó la capacidad de acción de los gobiernos regionales y locales, que pese a tener
competencia en salud pública, fueron relegados por declaratorias de emergencia que otorgaron un rol ejecutor
al Ministerio de Salud. Esto impidió la sincronización efectiva entre objetivos, estrategias y acciones en los
diferentes niveles de gobierno.
Finalmente, la gestión del riesgo sanitario es un problema complejo que requiere la participación de múltiples
actores en un contexto de incertidumbre. La planificación debe abordarse como un proceso social, con un
enfoque estratégico, adaptable y basado en incentivos que faciliten la coordinación interinstitucional y la
respuesta eficaz ante crisis futuras.
Se recomienda que el Poder Ejecutivo del Perú, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio
de Salud, debe integrar la resiliencia organizacional en la gestión de emergencias sanitarias y fortalecer la
coordinación multisectorial. Es clave incluir los cuatro códigos de riesgo sanitario en normativas y descentralizar
la respuesta. Además, el Ministerio de Salud debe redefinir su rol, fortaleciendo actores como farmacias y boticas
para mejorar la atención primaria. Finalmente, se deben sistematizar experiencias exitosas para optimizar la
gestión ante futuras crisis sanitarias.
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Anexo 1
Guía de entrevista
Preguntas trazadoras, para motivar apertura en las respuestas:
1. En su opinión, en términos reales, cuales fueron los objetivos estratégicos, en materia de prevención,
mitigación, preparación y respuesta, para enfrentar el riesgo sanitario por el COVID-19
2. Porqué, en la gestión del riesgo sanitario por el COVID-19, específicamente en las acciones de planificación,
no se percibe como una de las prioridades, el fortalecimiento de capacidades de la población, que podrían
haber incrementado la resiliencia organizacional.
3. En el escenario crítico de la pandemia, hacia el año 2020, considera usted que se podría haber activado o
fortalecido capacidades locales y regionales, que pudieron mejorar el nivel de resiliencia y con ello, reducir
la vulnerabilidad ante el COVID-19.
4. Según su experiencia, que aspectos positivos y negativos resultan de la gestión del riesgo sanitario
desarrollado durante la pandemia por el COVID-19.
5. Que aprendizajes podemos deducir en materia de mejorar la resiliencia de la población en los escenarios
locales y regionales.
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