1. Introdução
Entre os novos formatos organizacionais, as alianças, parcerias e relações entre organizações têm se constituído em novas oportunidades de negócios que se viabilizam com base nos novos arranjos interempresariais ou nas chamadas redes (inter)organizacionais de cooperação. Está cada vez mais presente a existência de redes ou estruturas policêntricas que abarcam diversos atores, organizações ou módulos vinculados entre si por meio do estabelecimento e manutenção de objetivos comuns e de uma dinâmica gerencial compatível e adequada.
Assim, num mundo complexo e interconectado como o de hoje, as instituições e as políticas públicas não terão sustentação se não olharem adiante e descobrirem parceiros que possam ajudá-las a atingir resultados mais amplos e eficazes. O século XXI será a era das alianças. A articulação e a cooperação entre instituições do Estado, organizações comunitárias e setores do mercado crescerão em importância estratégica.
Quando a opção da estratégia empresarial se fundamenta na cooperação, a implementação desse processo entre as empresas gera desafios que precisam ser superados (Putnam, 2006).
Dessa forma, se as redes são estruturas, são acordos, com escopo relacionado à vantagem competitiva, as circunstâncias que podem ensejar sua formação estariam ligadas à necessidade dessa vantagem competitiva que, no contexto atual, se dá praticamente em todos os mercados. Dentro dessa lógica, ao que tudo indica, as empresas deveriam formar redes para permanecer no mercado (Hoffmann, Molina-Morales e Martínez-Fernandez, 2007).
Assim, a abordagem deste artigo caracteriza-se, principalmente, por estudar a estratégia e cooperação no que tange à noção de redes e suas relações interorganizacionais, de forma a explorar a teoria por trás das estratégias em administração pública e do seu desenvolvimento nessa área. Para tanto, apresenta-se, em subsídio a este trabalho, uma pesquisa aplicada aos colaboradores da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja implementação é realizada pelos programas e projetos de desenvolvimento do Ministério da Integração Nacional (MI), especificamente contidos na Secretaria de Programas Regionais (SPR).
É notório a relevância do estudo sobre a temática de redes interorganizacionais para a implementação de políticas públicas, que visam o desenvolvimento regional/local, uma vez que se trata de um assunto de grande interesse por acadêmicos na atualidade e encontra-se amplamente discutido como objeto de políticas nas 03 esferas de governo (federal, estadual e municipal). O desenvolvimento das regiões menos dinâmicas do Brasil é considerado como um dos mais importantes fatores de inclusão social, cidadania, desenvolvimento, diminuição das diferenças sócio-econômicas. Além disso, estudos sobre fatores catalisadores do desenvolvimento têm sido realizados ao longo dos últimos 30 anos; porém, grande parte deles restringe-se à perspectiva econômica. Esta pesquisa propõe-se, também, a fazer uma reflexão da gestão sob uma ótica social e territorial.
2. Considerações sobre Redes
As últimas décadas foram marcadas pelo advento de considerável número de estudos focando os contatos entre as organizações, de forma que se tem dado especial atenção às ligações promovidas por meio das redes interorganizacionais (Castro, Bulgacov e Hoffmann, 2011, p. 41). Andrade e Hoffmann (2011, p. 195) enfatizam que, no Brasil, a existência de várias “regiões industriais torna-se um campo fértil para a pesquisa em redes a partir da existência de aglomerações territoriais, o que permite a avaliação de diversos temas, como transferência de conhecimento, cooperação, custo de transação e confiança em distintos setores da indústria”.
“O termo rede deriva do latim rete, que significa entrelaçamento de fios, cordas, cordéis, arames, com aberturas regulares fixadas por malhas, formando uma espécie de tecido” (Fischer e Melo, 2004, p. 21). Então, para estes autores, as “redes são um tipo de textura, com conotação substantiva (totalidade), supondo permanente movimento, entrelaçamento (transformação) e tensões entre estabilidade e mudança (auto-regulação)”.
Na concepção elaborada pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, no âmbito do programa Rede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais - RedeSist (2003), redes, para efeito de representação gráfica, é um conjunto de pontos ou nós conectados entre si por segmentos – arcos – que viabilizam o intercâmbio de fluxos – de bens, pessoas ou informações – entre os diversos pontos da estrutura. Redes podem ser abstratas (redes sociais) ou concretas (redes de comunicação); visíveis (rodovias e ferrovias) ou invisíveis (redes de telecomunicações).
Ainda segundo a conceituação da RedeSist (2003, p. 22), o conceito de rede de empresas refere-se a arranjos interorganizacionais baseados em vínculos sistemáticos entre firmas formalmente independentes, originando um padrão particular de governança que é capaz de promover uma coordenação mais eficaz de atividades complementares realizadas por estas diversas empresas. Essas redes originam-se por meio da consolidação de vínculos sistemáticos entre firmas, os quais assumem diversas formas: aquisição de partes de capital, alianças estratégicas, externalização de funções da empresa etc. Tais redes podem, ainda, estar vinculadas tanto a diferentes elos de uma determinada cadeia produtiva (conformando redes de fornecedor-produtor-usuário), como a diferentes dimensões espaciais (a partir das quais se conformam redes locais, regionais, nacionais ou supranacionais) (RedeSist, 2003).
Amato (2000) conceitua redes de empresas como um modo de se regular a interdependência de sistemas complementares. Logo, uma rede é um modelo organizacional diferente de uma única firma de grande porte que agrega as diferentes funções sob um único comando comum, pois a rede reduz custos de gerenciamento do sistema.
A noção de organização em rede chama a atenção para o desenvolvimento de relações complexas, em que o comportamento de um agente não se dissocia de outros agentes com os quais ele estabelece interações. Nesse sentido, os atores passam a ocupar posições privilegiadas ou não na estrutura da rede em relação a outros atores, entre outros, competidores, fornecedores, clientes, associações, agências governamentais, com os quais estabelecem canais e relações onde fluem bens, serviços, recursos e informações. Também é relevante considerar que o ambiente em que as organizações operam é estruturado através de vínculos produtivos e tecnológicos dentro das diversas redes de relações possíveis (Masquietto; Sacomano Neto e Giuliani, 2011, p. 125-126).
Segundo Amato Neto (2000), as redes estão situadas no âmago da teoria organizacional, e pode-se perceber que uma rede interfirmas configura-se de forma a regular a interdependência de sistemas complementares (produção, pesquisa, engenharia, coordenação e outros), o que é distinto de agregá-los em uma única firma.
Então, de maneira simplificada, rede “é um conjunto de indivíduos ou organizações interligados por meio de relações de tipos diversos (Lazzarini, 2008, p. 17)”. Já as redes interorganizacionais envolvendo principalmente empresas inovadoras - além de outros atores como governo, universidades, centros de pesquisa e agentes financeiros - caracterizam-se como redes de inovação (Pellegrin et al., 2007). Para Rothwell (1994 apud Moura et al., 2008), os modelos de inovação podem ser classificados em cinco gerações, que evoluíram com o tempo e, após os anos 90, resultaram na última geração – o modelo de redes – que considera que, atualmente, a inovação consiste em um processo em rede.
A experiência histórica recente já oferece algumas das respostas sobre novas formas organizacionais [...]. Sob diferentes sistemas organizacionais e por intermédio de expressões culturais diversas, todas elas baseiam-se em redes. As redes são e serão os componentes fundamentais das organizações. E são capazes de formar-se e expandir-se por todas as avenidas e becos da economia global porque contam com o poder da informação propiciado pelo novo paradigma tecnológico (Castells, 2005, p. 225).
3. Estratégia de Redes em Administração Pública
Para Lopes e Judice (2010, p. 17),
a crescente conectividade trazida pela tecnologia abriu novos caminhos para a interação entre grupos de investigação, reforçando as possibilidades de colaboração entre parceiros. A isto se deve a formação de redes, onde são distribuídas competências complementares e podem ser ligadas ao desenvolvimento de investigação cooperativa. Esta medida resulta em uma clara otimização dos recursos e infra-estruturas, permitindo a constituição de equipes fortes que podem resolver problemas de grande complexidade ou de caráter multidisciplinar, geralmente extrapolando a capacidade de grupos isolados. Em outras palavras, as redes nascem da consolidação sistemática entre instituições, as quais assumem diversas formas. Destaca-se a aquisição de partes de capital, alianças estratégicas, parcerias, externalização de funções, entre outras.
Assim, na formação de redes entre empresas, Castells (2005, p. 218) argumenta sobre formas de flexibilidade organizacional, que é caracterizada por conexões em um modelo de “redes multidirecionais posto em prática por empresas de pequeno e médio porte [...] que desempenham papel considerável no crescimento econômico de vários países, nas duas últimas décadas.”
No contexto da administração pública, em razão de uma série de motivos, incluindo avanços e mudanças mais profundas na economia e na sociedade, que favorecem as formas de organização em rede, “a tendência atual de governo em rede é tanto maior em amplitude, como diferente em espécie, de qualquer força vista anteriormente” (Goldsmith e Eggers, 2006, p. 24).
A emergência do conceito de redes no contexto da administração pública atual, cuja intensificação se deu nos anos 90, veio revelar as deficiências de uma série de abordagens teóricas tradicionais que, aplicadas às diversas dimensões de atuação do Estado, buscavam inferir e explicar padrões de comportamento dos atores envolvidos. Na medida em que tais paradigmas não mais ofereciam explicações convincentes diante de novos padrões de organização marcados pela crescente fragmentação e interdependência dos formatos organizacionais e inter-relacionais, o conceito de redes se mostrava como a abordagem mais promissora, justamente por fornecer as bases teóricas mais apropriadas à descrição e análise desses novos elementos.
Deste modo, “a literatura de administração pública mostra a emergência de um novo paradigma de gestão pública, fundamentado na concepção de redes como resposta aos processos de transformação de estrutura do Estado e de suas relações com a sociedade civil” (Fleury e Ouverney, 2007, p. 40).
A intensificação da relação de confiança em parcerias, sua filosofia de alavancar organizações não-governamentais para aumentar o valor público e as várias e inovadoras relações de negócios são todas marcas dessa mudança de paradigma. “Governos que trabalham nesse novo modelo dependem menos de servidores públicos em papéis tradicionais e mais de uma teia de parcerias, contratos e alianças para realizar o trabalho público. Chamamos essa evolução de ‘governar em rede’ (Goldsmith e Eggers, 2006, p. 21).”
Fleury e Ouverney (2007, p. 41) enfatizam que
O fenômeno de expansão das redes em administração pública remonta à década de 1990, mas antes disso a literatura internacional nessa área já contava diversos estudos sobre a ação do Estado no estabelecimento de arranjos locais de desenvolvimento, na gestão intergovernamental, na implementação de programas federais e nos sistemas de implementação descentralização de políticas públicas. Tais estudos enfatizam o desenvolvimento de estratégias conjuntas entre atores governamentais, privados e organizações da sociedade social.
Conforme Farah (2006), algumas iniciativas implementadas pelas esferas locais de governo configuram verdadeiras redes de atores e de entidades, mobilizados em torno de um ou mais problemas de interesse público, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ação isolada do Estado, seja por limites financeiros, seja pelo maior grau de imersão no problema que uma ação coordenada permite.
A articulação em rede constitui, por si só, uma inovação em relação ao modelo centrado em uma única agência estatal, assim como em relação ao processo que excluía a sociedade civil das decisões. “Assim, a sociedade civil está representada nas redes – por meio de ONGs e das mais diversas formas de representações da comunidade – e de diferentes níveis de governo, assim como mais de um governo de mesmo nível” (Farah, 2006, p. 69).
Zapata, Amorim e Arns (2007) vão ao encontro das afirmações de Farah (2006) e relatam que, as redes, nos anos mais recentes, têm aparecido como uma estrutura de organização alternativa, especialmente para organizações do terceiro setor. Muitas ações de movimentos sociais e organizações do terceiro setor que têm alcançado êxito resultaram de iniciativas em rede.
Assim, “a formação das estruturas policêntricas que configuram uma nova esfera pública plural resulta de um deslocamento não só do nível central de governo para o local, mas também do Estado para a sociedade”. Processos de descentralização e o adensamento da sociedade civil encaminham-se para modos inovadores de gestão compartilhada das políticas públicas (Fleury e Ouverney, 2007, p. 12).
Segundo Goldsmith e Eggers (2006, p. 23) pode-se usar o termo redes, na administração pública, “como referência às iniciativas deliberadamente empreendidas pelo governo para alcançar fins públicos, com metas de desempenho mensuráveis, responsabilidades atribuídas a cada parceiro e um fluxo de informações estruturado”. O objetivo final desses esforços é produzir o máximo possível em termos de valor público, mais do que a soma de cada ator solitário poderia realizar sem cooperação.
4. Redes e Políticas Públicas sob a ótica da gestão sócio-territorial
Fleury e Ouverney (2007) acrescentam que a proliferação de redes de gestão é explicada por diversas variáveis que atuam de forma sinérgica, conformando uma nova realidade administrativa. Por um lado, a globalização econômica alterou os processos produtivos e administrativos, no sentido de maior flexibilização, integração e interdependência. Por outro, as atuais transformações no papel do Estado e em suas relações com a sociedade impõem novos modelos de gestão que comportem a interação de estruturas descentralizadas e de modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizações empresariais ou sociais.
No caso da América Latina, esses fatores são concomitantes com o processo de democratização que alterou o tecido social, com a proliferação de inúmeras organizações sociais e com o desenvolvimento de uma nova consciência cidadã que reivindica maior participação nos processos de gestão das políticas públicas (Fleury e Ouverney, 2007, p. 9).
Ainda para os autores, o incremento de redes gestoras de políticas públicas, especialmente no campo das políticas sociais, no qual atuam intensamente, tem sido catalisado por outros fatores relacionados com a maior complexidade dos processos administrativos em um ambiente de processos fugazes e mutáveis. Soma-se a isso, o desenvolvimento tecnológico das comunicações, permitindo interações virtuais em tempo real.
No modelo político e estratégico de ação social, dentro da ação estratégica em grupo, a maioria dos teóricos que analisam a burocracia e o poder considera que a ação coletiva e estratégica não é um fenômeno natural. Trata-se de um construto social. A organização é uma estruturação estratégica da ação coletiva que visa oferecer soluções específicas para concretização de objetivos do grupo social. As regras burocráticas correspondem às soluções criadas por atores sociais relativamente autônomos que buscam regular e instituir a cooperação a fim de atingir objetivos e metas comuns ao grupo social (Motta e Vasconcelos, 2006).
Assim, busca-se criar organizações administrativas efetivas, permeáveis à participação popular e com autonomia para operar em favor do interesse público. Trata-se de estabelecer uma gestão pública que não centraliza o processo decisório no aparelho de Estado e contempla a complexidade das relações políticas, pois procura nutrir-se de diferentes canais de participação e modelar novos desenhos institucionais para conectar as esferas municipal, estadual e federal (Paula, 2005).
Constitui-se assim uma gestão social, que segundo Tenório (1998, apud Paula, 2005, p. 159), contrapõe-se à gestão tradicional “na medida em que tenta substituir a gestão tecno-burocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais”.
Então, segundo Fleury e Ouverney (2007, p. 22),
Se na perspectiva societária prevalece a noção de redes como processos mobilizadores que geram conexões solidárias, na perspectiva que enfatiza a gestão das redes intergovernamentais e interorganizacionais entende-se que a maior complexidade do sistema intergovernamental significou um aumento das inter-relações em todos os níveis de governo e da sociedade, alterando o modelo de gestão das políticas públicas.
Evidencia-se diante disso, que para “o tipo de democracia pretendida para um país de dimensões continentais e diferenciadas como o Brasil deve-se incorporar a lógica social à lógica estatal. O Estado, como ente regulador, indutor e garantidor da ordem pública, não é mais um poder distanciado de seus comandados, mas pauta-se pelas necessidades dos seus cidadãos” (Ruediger e Riccio, 2005, p. 20). Logo, para os autores, um aparelho institucional adaptado à nova dinâmica social tem por finalidade revigorar o processo democrático e aumentar a inclusão social.
Dessa maneira, para Farah (2006), de um modelo centralizado e “monopolizado” por agências estatais federais, passa-se a uma situação mais flexível em que uma multiplicidade de atores integra o processo decisório e a implementação por meio dos mais variados mecanismos. Tais mudanças assinalam a emergência de novos arranjos institucionais na promoção de políticas públicas e na gestão pública subnacional. Dentre os novos arranjos, segundo Farah, destacam-se as redes.
Para Amato Neto (2005), as redes estratégicas interorganizacionais constituem-se em uma alternativa quanto à forma de organizar a produção de bens e/ou serviços e podem ser utilizadas pelas organizações na busca de melhoria de sua posição competitiva.
Destarte, para muitos programas governamentais, a descentralização foi uma proposta que adquiriu relevância na maneira de implementação das políticas públicas, uma vez que o poder local se torna protagonista da articulação entre organizações governamentais, empresariais e sociais, ampliando a rede de ação pública por meio da inclusão de novos atores políticos (Fleury e Ouverney, 2007). Para Dallabrida (2004, p 39), “hoje o planejamento estratégico é utilizado para elaborar planos de desenvolvimento regionais em que se utilizam métodos participativos, se trabalham as debilidades e fortalezas de um território e se traçam seus possíveis caminhos”.
A vertente sócio-territorial ainda não definiu completamente sua visão de desenvolvimento, mas tende a partilhar de um novo conceito que enfatiza a qualidade de vida e a expansão das capacidades humanas, redefinindo o que entendemos por privação e bem-estar, além de reformular as práticas e políticas que conduzem a isso.Dessa maneira, o desenvolvimento é interpretado como a busca de respostas criativas para problemas que envolvem escassez de recursos e que podem ser resolvidos por meio do estímulo ao potencial produtivo da região e à participação cidadã da localidade (Paula, 2005).
Neste contexto, segundo Zapata, Amorim e Arns (2007), os desafios para a promoção de políticas públicas, com vistas ao desenvolvimento territorial, requerem que as ações pontuais de organizações e movimentos sejam substituídas por ações cooperadas, em rede, de modo a construir mais intercâmbios de experiências e, conseqüentemente, mais aprendizagem social, bem como o melhor uso dos recursos e resultados mais efetivos. Do lado da sociedade civil, os fóruns e os conselhos participativos de discussão de políticas públicas e a organização dos atores em redes sociais são instrumentos fundamentais para a construção de processos de controle social.
A questão é muito bem resumida por Goulart et al. (2010, p. 400), quando a autora e seus colaboradores mostram que as articulações em rede e acontecimentos no território caracterizam-se com grandes subsídios teóricos para a formação de políticas públicas para o desenvolvimento, de modo que há uma necessidade de interação entre o território e suas localidades e as políticas públicas voltadas, particularmente, para o campo social e cultural, não se restringindo apenas ao campo econômico. De fato, “a gestão do território é um conjunto de ações estratégicas programadas para os espaços urbanos. Dessa perspectiva, as políticas públicas devem levar em conta a natureza do espaço, a especificidade de cada território e as condições histórico-estruturais de origem.”
5. Metodologia
Quanto à metodologia da pesquisa, tomou-se por base, no presente artigo, a taxonomia apresentada por Vergara (2007), que qualifica a pesquisa sob dois aspectos: quanto aos meios e quanto aos fins.
Quanto aos meios, a pesquisa foi bibliográfica e estudo de caso. Classifica-se como bibliográfica, porque foi feito o uso de informações contidas em livros, revistas, publicações técnicas e acadêmicas. A pesquisa foi estudo de caso, pois estudou a implementação da política publica (PNDR) do Ministério da Integração.
Quanto aos fins, a pesquisa foi descritiva e aplicada. Classifica-se como pesquisa descritiva, pois se expõe a importância das redes interorganizacionais como meios para a implementação da política de desenvolvimento regional. Trata-se de pesquisa aplicada, pois se pretende associar o desenvolvimento territorial, estudado teoricamente por autores de renomada competência, com situações concretas encontradas numa dada situação real de trabalho.
O estudo em questão não se limitou apenas à análise numérica, pois, foi aplicado um questionário semi-estruturado, contendo 04 quatro perguntas (fechadas e abertas), cuja leitura exaustiva permitiu identificar as idéias centrais contidas nas respostas da questão aberta (última), para uma classificação em núcleos de sentido que articulam as diferentes categorias de idéias.
Fez parte do universo desta pesquisa o corpo gerencial da Secretaria de Programas Regionais (SPR) do Ministério da Integração Nacional (MI), pois é nesta secretaria que encontram-se os Programas e Projetos responsáveis pela execução da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), a saber: Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido (Conviver); Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF); Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (Promeso) e Projeto Organização Produtiva de Comunidades (Produzir).
A secretaria é composta de 1 (um) secretário, 4 (quatro) coordenadores-gerais de programas e projetos, 2 (dois) diretores, e 13 (treze) gerentes ou responsáveis técnicos de cada uma das mesorregiões prioritárias para as ações do Ministério, além dos demais servidores, que estão em um patamar mais baixo na hierarquia. Logo, incluiu-se na pesquisa os coordenadores de programas, gerentes das mesorregiões e a equipe do Projeto Produzir, ou seja, os coordenadores dos 03 programas de desenvolvimento, a coordenadora do Projeto Produzir, os 13 gerentes das mesorregiões e membros da equipe do Projeto Produzir. Logo, a população investigado foi: os 04 coordenadores dos programas e projetos, 13 gerentes e 02 técnicos do Projeto Produzir, com mais de 02 anos de experiência no projeto.
Deste universo, obteve-se respostas aos questionários de 08 gerentes de mesorregião; dos 02 técnicos do Projeto Produzir, que atendiam ao critério de mais de dois anos de experiência; e de 02 dos coordenadores de programas e projetos, alcançando um total de 12 respondentes dos 19 possíveis.
6. Análise e Discussão dos Resultados
Quando se indagou, em uma escala de importância, qual a opinião com relação ao valor das alianças, par,cerias e relações interorganizacionais para o desenvolvimento das regiões brasileiras, mais de 67% indicaram que este fator é extremamente importante, mostrando que as redes interorganizacionais, na visão da cúpula gestora da Secretaria de Programas Regionais do Ministério da Integração Nacional (SPR/MI), têm forte correlação com o desenvolvimento local e regional.
Gráfico 01 – Escala de importância das redes
Na questão 02, foi perguntado se as redes interorganizacionais influenciam positivamente o alcance efetivo dos bons resultados nas intervenções da organização em que trabalhavam e 75% dos respondentes disseram que sim; resultado possível de ser verificado no gráfico 02.
Gráfico 02 – Influência positiva das redes
Já a questão 03 pede para avaliarem a ‘gestão de redes’ como ferramenta de apoio à implementação de políticas públicas que visem a geração de trabalho e renda e à emancipação do cidadão. O respondente coloca um ‘X’ em uma das sete opções, da escala de número de 1 a 7. Para facilitar o entendimento da visualização gráfica, a legenda foi convertida para uma escala nominal de intensidade da força desta ferramenta.
Gráfico 03 – Força das redes como ferramenta apoio
Segundo, o gráfico 03, oitenta e quatro por cento (84%) do público estudado considera a gestão de redes como uma forte ferramenta de apoio à implementação de políticas públicas, ressaltando que 34% disseram que a gestão de redes é uma ferramenta muito forte ou nota 06 na escala de pontuação (de 1 a 7). Portanto, a maioria dos respondentes situou-se nas classes que dão as maiores pontuações para esse fator impulsionador do desenvolvimento regional/local.
A última questão (aberta) foi a seguinte: “na execução das ações da organização estudada, há alguma(s) situação(ões) em que houve debilidade nas alianças, parcerias e relações interorganizacionais, ou seja, na gestão de redes? Em caso positivo, houve algum resultado discrepante (ou não esperado) na execução de suas ações? Justifique”.
Quanto aos entraves decorrentes da debilidade na gestão de redes destacam-se: a desarticulação de fóruns de desenvolvimento de algumas mesorregiões; dificuldade ou mesmo impedimento de uma gestão eficiente, que faz com que os resultados da organização não alcancem o objetivo esperado, necessitando de um tempo de maturação maior; a gestão de redes pressupõe comprometimento das partes envolvidas, o que nem sempre é possível, dada a complexidade de cada instituição; a má relação entre o Poder Público Local e a associação beneficiária do projeto dificulta a realização de algumas atividades; a rotatividade dos gestores públicos e privados das instituições que participam do processo (prefeitos e dirigentes) e interesses de pequenos grupos predominando sobre um amplo projeto de desenvolvimento.
Essas debilidades podem ser constatadas nas falas abaixo:
[...] a má relação entre o Poder Público Local e a associação beneficiária do projeto dificultou a realização de algumas atividades [...]
Com certeza, existem casos de problemas na gestão de redes e o que pode ser registrado como resultado não esperado na execução das ações é, por exemplo, a desarticulação de fóruns de desenvolvimento de algumas mesorregiões.
Nos programas da SPR, especialmente nas Mesorregiões, as redes de organizações articuladas em suporte às ações de desenvolvimento regional foram organizadas por meio dos Fóruns Mesorregionais.[...]
[...] A descontinuidade da parceria efetiva por uma das partes dificulta ou mesmo impede uma gestão eficiente, assim como uma ampliação do empreendimento e de seus resultados.
Um dos grandes obstáculos enfrentados e que causa essa debilidade é a rotatividade dos gestores públicos e privados das instituições que participam do processo (prefeitos e dirigentes). Os novos nem sempre estão imbuídos da necessidade de sua participação efetiva para que o processo não seja interrompido. [...]
[...] Acontece que é muito difícil fazer parceria no governo federal, desde que um órgão independe participe diretamente na articulação desta parceria, por exemplo, a Casa Civil ou a Secretaria de Articulação Institucional da Presidência da República.
Observa-se que os dirigentes mostram algumas dificuldades ocorridas na gestão de redes, sendo que no âmbito governamental, uma forte variável externa que diminui a eficácia dessa ferramenta estratégica é a mudança das lideranças em vários atores regionais, este fato também se deve às corriqueiras trocas de gestores nos processos eleitorais.
Além disso, no que tange as falas reproduzidas, pode-se perceber que um dos instrumentos utilizados na implementação da PNDR, o Fórum Mesorregional, teve destaque. Para Bandeira (2006, p. 246, grifo nosso), os fóruns se constituem em “instrumentos importantes para a construção social e política das regiões, fortalecendo as redes e práticas de alcance regional e ajudando a transformar esses territórios em entes coletivos”. Além disso, proporcionam ao poder público um interlocutor institucional para a formulação e implementação de ações de promoção do desenvolvimento, cuja legitimidade e representatividade possa ser reconhecida pelo conjunto dos atores da região.
Contudo, o objetivo desta última pergunta foi investigar as deficiências ocorridas na prática das redes de cooperação. Embora, na literatura, diversos autores limitem-se a mostrar somente os benefícios e aplicabilidades das redes de cooperação, esses resultados buscam discutir o que poderia ser chamado de isoformismo: todos aceitam o discurso de administração em redes, como um valor pós-moderno e crítico. O quanto isso é mero discurso e as soluções ainda são hierárquicas e, mais ainda, políticas podem ser explicação para alguns resultados indesejados na implementação de políticas públicas.
Então, Fleury e Ouverney (2007, p. 108-109) sintetizam o assunto, afirmando que
de acordo com os estudos sobre redes em administração pública, nos contextos formados por atores e organizações com autonomia decisória somente é possível dar respostas eficazes e eficientes aos problemas complexos de política pública quando esses atores e organizações se associam num padrão de interdependência de recursos em rede (...). Assim, somente quando a interdependência existente adquire certo grau de aprofundamento, mediante a constituição de uma institucionalidade coletiva com bases organizacionais legitimamente definidas, é que se podem desenvolver as potencialidades da estrutura reticular, tais como velocidade de aprendizagem, ganhos de escala, maior capacidade de inovação, rapidez de mobilização, variedade de combinação de recursos etc.
7. Considerações Finais
A articulação dos atores sociais de uma localidade é uma estratégia fundamental para a implementação de políticas públicas com vistas ao desenvolvimento regional. As redes e suas relações interorganizacionais devem ser articuladas com o objetivo de adensar as políticas públicas e as ações privadas, para que se alcancem os resultados esperados pelos agentes sociais. Portanto, a articulação de parcerias pressupõe uma atitude cooperativa na complementaridade necessária aos desafios da multidimensionalidade do desenvolvimento local, onde as aglomerações organizacionais do território, ou melhor, os integrantes das redes, precisam ter parte e ser parte dos resultados das ações implementadas.
Na perspectiva do sistema no qual se insere a rede, o estabelecimento de meios para a pactuação possibilita construir a governança de atores dispersos, exercendo-se uma forma de coordenação social diferente das hierarquias tradicionais e dos mercados.
Cabe ao Estado um papel importante na coordenação de decisões econômicas, na regulação de mercados e serviços públicos, no provimento de serviços sociais básicos e no desenvolvimento de regiões menos favorecidas. Esse papel será mais bem exercido, na medida em que for planejado com o concurso da sociedade civil. Ademais, o processo de planejamento tende a ser mais efetivo em nível local, considerando a proximidade dos problemas e a representatividade dos atores nele envolvidos.
Então, a pesquisa vem comprovar que a definição clara do propósito da formação de redes interorganizacionais é condição, na implementação de políticas publicas, para obtenção de bons resultados no desenvolvimento local e regional. Cooperação gera mais cooperação e, quanto mais profundas e amplas as ligações com a causa e com as pessoas, mais sólidos serão os pilares das articulações interorganizacionais. Redução das desigualdades sociais engendradas, pela ação de tais articulações desvela seu alcance e seu potencial transformador, no âmbito do espaço territorial, vivenciado pelos atores envolvidos e pelas pessoas beneficiadas por essas políticas públicas.
Evidencia-se diante disso, que a existência da rede depende não só da complexidade do fenômeno político em questão, mas também da dinâmica societária que gera um tecido social mais ou menos rico, destacando aqui que a leitura de rede é colocada num sentido articulado ao de território. Em situações como essas é que múltiplos atores políticos e organizacionais autônomos são capazes de organizar-se em um arranjo horizontal, resultando em uma solução mais eficiente para potencializar os recursos existentes e alcançar um objetivo comum.
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