1. Introdução

A partir da década de 90 houve uma expressiva mudança na política de informática do país, devido ao processo de abertura econômica que exigiu uma total reestruturação no ambiente para incentivar a atração de investimentos externos e o estabelecimento de parcerias. Sendo assim, desencadeou-se o redesenho do modelo produtivo local que pudesse atender a exigência de se criar um ambiente de atratividade de capital externo. As primeiras ações do governo se concentraram na redução das alíquotas de importação para diversos itens, até a sanção da Lei nº 8.428/91 de incentivos fiscais em informática, que só foi regulamentada em 1993. (MCT, 2008).

O software é um dos produtos das atividades do setor de informática, assim como o hardware, produtos de microeletrônica, bens de informática e automação. Quanto às políticas destinadas especificadamente a este setor pode-se destacar a Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior – PITCE – documento publicado em 2003 pelo Governo Federal. Esta política considera o software como um das opções estratégicas para áreas consideradas intensivas em conhecimento. Isto se deve, principalmente, ao fato de que a indústria de software é um dos setores que apresenta um dinamismo crescente e sustentável, abre novas oportunidades de negócio e está relacionado diretamente com a inovação de processos, produtos e formas de uso.

            Destaca-se, nesse sentido, a importância do papel das políticas governamentais na promoção do setor de software, bem como para o desenvolvimento dos arranjos produtivos locais (APLs). Segundo Santos, Diniz e Barbosa (2006) o governo pode assumir algumas funções como: suportar o crescimento dos APLs através da promoção da infra-estrutura adequada; colaborar no ensino e treinamento de mão-de-obra; incentivar atividades e centros de pesquisa e desenvolvimento; oferecer serviços não disponíveis anteriormente nos APLs e financiar investimentos cooperativos permitindo que os empresários alcancem escalas não acessíveis individualmente; fazer investimentos públicos que produzam externalidades importantes para o APL e que por falta de lucratividade não são viáveis para os empresários.

No intuito de analisar o desenvolvimento da aglomeração produtiva de software de Curitiba/PR quanto ao papel das políticas públicas, este estudo apresenta as principais políticas federais, estaduais e municipais destinadas a este setor. Tais políticas caracterizam-se de leis, decretos, projetos, programas que foram destacados para se analisar a influência que exerceram e ainda exercem na consolidação de um APL.

A pesquisa realizada indica que as políticas federais são orientadas ao desenvolvimento do setor de software, principalmente, por meio de leis e programas contínuos que podem ser específicos às atividades de software ou que abrangem o setor de informática como um todo. As principais ações são destinadas à concessão de benefícios fiscais, subvenção econômica e apoio às atividades de exportação. Já as políticas estaduais e municipais se concentram em incentivos fiscais e tributários, destacando-se a criação do Parque de Software no município de Curitiba que dispõe sobre incentivos fiscais para empresas que desenvolvem programas de software, instaladas nesta região.

2. Sistemas Locais de Inovação

Na análise sobre sistemas nacionais de inovação é importante considerar a história para entendimento da diversidade entre esses sistemas, sendo esta diversidade o resultado de diferentes combinações de suas características. Neste estudo predomina a discussão sobre a formação dos sistemas locais de inovação.        

López e Lugones (1998) afirmam que o estudo sobre a formação e a dinâmica existente nos sistemas locais de inovação torna-se mais complexo quando se pensa no peso da globalização sobre as trajetórias de desenvolvimento e as relações que se constituem entre o “global” e o “local”. Nesse sentido, Diniz (2000) ressalta que para se manter competitivo em um mundo cada vez mais globalizado, por um lado, e mais regionalizado, por outro; o aumento do conteúdo de conhecimento científico e tecnológico nos bens e serviços traz um novo desafio para os países e regiões, localidades, empresas ou sociedades, no sentido da capacitação científica e tecnológica como pré-condição para o sucesso produtivo e comercial.

Neste ínterim, a dimensão local-espacial do processo de inovação consolida-se através do fortalecimento interativo, visando garantir maior competitividade. De acordo com Asheim e Cooke (apud DINIZ, 2000), na visão de que o conhecimento e o aprendizado constituem o recurso e a forma mais importante para a inovação e a competição, a interação local torna-se central. Sendo assim, a distância geográfica, acessibilidade, aglomeração e a presença de externalidades provêem uma poderosa influência nos fluxos de conhecimento, aprendizado e inovação e sua interação exerce papel central.

Entender a lógica de construção dos sistemas produtivos locais remete a estudos de Marshall (apud LASTRES et al., 1998) que utilizou o termo distritos industriais para definir uma concentração de pequenas empresas, em determinado espaço geográfico, produzindo produtos específicos com eficiência e competitividade. Torna-se também importante considerar o sucesso dos arranjos locais da região da Terceira Itália, onde empresas localizadas em pequenas cidades eram especializadas na produção de itens de setores industriais tradicionais. Ressalta-se dentre as características importantes desses arranjos a importância da proximidade territorial, a identidade territorial gerada e o processo de aprendizagem coletiva. A experiência da região da Terceira Itália estimulou pesquisas em outros países como Alemanha (Baden-Württemberg), Dinamarca (Jutland), e nos EUA (Vale do Sicilio e Route 128), que possuíam formatos semelhantes ao arranjo italiano. (LASTRES et al., 1998).

No Brasil, utiliza-se o conceito de Arranjo Produtivo Local (APL), o qual foi influenciado por duas experiências históricas: a de distritos industriais italianos e do Vale do Silício, ambos relacionados à idéia de aglomerações de empresas.  (SANTOS; DINIZ; BARBOSA, 2006).              

Sob a perspectiva de aglomerações de empresas sustentada por PORTER (1999), a localização afeta a vantagem competitiva por meio da influência sobre a produtividade e, em especial, sobre o crescimento da produtividade dos aglomerados. A produtividade e a prosperidade de uma localidade estão relacionadas à maneira pela qual se desenvolve a competição. A rivalidade entre os competidores locais exerce um forte efeito estimulante, já que existe uma facilidade de comparação constante entre eles, e ainda devido ao fato de que os rivais de uma mesma localidade enfrentam circunstâncias gerais semelhantes.

O papel do governo no desenvolvimento e sustentação dos aglomerados é ressaltado por Porter (1999). O autor cita cinco papéis principais do governo em relação aos aglomerados: assegurar a estabilidade macroeconômica e política, através do desenvolvimento de instituições sólidas, políticas macroeconômicas sensatas, bem como prudência nas finanças públicas e baixo nível de inflação; melhorar a capacidade microeconômica geral da economia, por meio do aumento da eficiência e da qualidade dos insumos básicos, e do fomento às instituições que fornecem esses insumos à empresa; definir regras microeconômicas gerais e criar incentivos que regulem a competição incentivando o crescimento da produtividade; promover o desenvolvimento e aprimoramento dos aglomerados, sem preferências; e desenvolver e implementar um programa de ação econômica em longo prazo que mobilize o governo, empresas, instituições e os cidadãos visando melhorar o ambiente geral dos negócios e o conjunto de aglomerados locais.

Segundo definição proposta pela RedeSist, os arranjos produtivos locais são aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais, com foco em um conjunto específico de atividades econômicas (CASSIOLATO e LASTRES, 2003). O que diferencia o arranjo produtivo de outras aglomerações é a importância da cooperação e, como característica fundamental, a presença de pequenas ou médias empresas concentradas espacialmente em alguns dos elos de uma cadeia produtiva. No entanto, há dificuldade de se conceituar os APLs a partir da cooperação, pois nem sempre é possível identificar  o nível de formalidade em que essa é estabelecida. Além disso, aglomerações como os complexos petroquímicos possuem elevada cooperação interna, mas nem por isso são chamadas de APL. (SANTOS; DINIZ e BARBOSA, 2006).

Uma explicação para o fato de que nem todos os tipos de concentração possam ser denominados de APLs se justifica pelo fato de que: os primeiros eram marcados pela cooperação entre as firmas e pela presença de pequenas e médias empresas, mas não podiam ser denominados APLs já que grande parte das aglomerações de pequenas empresas tradicionais possui algum nível de cooperação, mesmo que informal; o Vale do Silício, sua competitividade e inovatividade não se explica somente pela sua cooperação multilateral e por características locacionais especiais do APL, mas sim, por características intrínsecas do setor de alta tecnologia. (SANTOS; DINIZ; BARBOSA, 2006).

Nos APLs a cooperação deve ser amplamente explorada para que os benefícios decorrentes dela sejam usufruídos. De acordo com Torres, Almeida e Tatsch (2004), o papel do conhecimento na dinâmica econômica tem sido cada vez mais estudado nos últimos anos. A forma pela qual cada agente econômico adquire e desenvolve seu conjunto de capacitações ocorre por meio do acúmulo de conhecimento. Já o aprendizado é o veículo de geração e difusão do conhecimento, sendo a aquisição de conhecimento fundamentalmente baseada na cooperação que ocorre através de diferentes formas de interação.

O processo de aprendizado é considerado uma das formas de os agentes que compõem um APL gerarem conhecimento e manterem-se no mercado.  Lundvall e Johnson (apud Torres, Almeida e Tatsch, 2004) propuseram uma diferenciação entre as formas de conhecimento que são essenciais à economia baseada no conhecimento: know-what (conhecimento acerca dos fatos), know why (conhecimento científico das leis da natureza), know-how (expertise ou capacitação de fazer algo) e know-who (saber o quê fazer e como fazer). Sendo assim, Know-what e know-why podem ser considerados como os conhecimentos decodificáveis em informação. Já o know-how e know-who referem-se aos conhecimentos essencialmente tácitos.

Segundo Guimarães (2005, p. 19) de acordo com o tipo de conhecimento surgem distintos mecanismos de aprendizagem. Sendo que cada tipo de conhecimento acarreta em um modo diferente de aprendizagem. O conhecimento tácito refere-se ao que não pode explicitado formalmente, nem facilmente transferido. Nesse conhecimento implícito está o entendimento sobre o processo produtivo que não está disponível nos manuais, os saberes gerais comportamentais, as formas de solução de problemas não codificados e a capacidade de estabelecer vínculos entre situações e interagir com outras pessoas. Já o conhecimento codificado pode ser expresso por códigos, através de escritos, números, gráficos, sons, entre outros. É formalizado e estruturado, sendo manipulado como informação.

No enfoque dos sistemas locais de inovação, sugere-se que a facilidade dos agentes em produzir e compartilhar conhecimento tácito depende da proximidade espacial ou de afinidades culturais, tornando importante especificamente a proximidade institucional na qual o compartilhamento de valores, expectativas, rotinas, normas e convenções resultam na experiência comum moldada pelas instituições (GERTLER apud CAMPOS et al., 2002).

De uma forma geral, verifica-se que os processos de aprendizagem no interior de um APL são baseados na realização de esforços conjuntos. De acordo com Brito (2004) há um conjunto de informações e conhecimentos que são repartidos e socializados entre os membros de um APL, possibilitando a difusão “epidêmica” de inovações, seja devido à proximidade espacial, seja em razão do intercâmbio sistemático de informações entre eles.

3. Políticas de Inovação

No Brasil, a aproximação de ciência como fonte de oportunidades estratégicas é vista a partir da década de 90 com ampliação de políticas de C& T, principalmente voltadas à cooperação entre universidades/instituições de pesquisa e empresas para o desenvolvimento de atividades de pesquisa e desenvolvimento. (MACULAN; ZOUAIN, 1997).

A partir da década de 90 é que as políticas de C&T&I são orientadas a propiciar maior competitividade às empresas brasileiras para concorrer com o mercado mundial. Nas décadas anteriores prevalecia o regime fordista de acumulação que assegurava o livre funcionamento da economia, sendo necessária a intervenção do Estado apenas no curto prazo, via políticas de ajustamento de mercado.  A idéia e desenvolvimento local não era um fator prioritário, pois o fordismo se preocupava fundamentalmente com o desenvolvimento e com o progresso da economia mundial. O local era visto como um depositário de recursos, dando suporte para a economia nacional. (POSSAS, 2002; ARIENTI, 2003).

Segundo Matias - Pereira (2004) o modelo de desenvolvimento adotado no Brasil, nas últimas décadas, não criou as condições e estímulos para que as empresas gerassem inovações tecnológicas, pois não havia um ambiente propício para que a produção de ciência conseguisse interagir, num nível adequado, com o setor produtivo.

Sendo assim, novas tendências têm influenciado as políticas de promoção ao desenvolvimento industrial e tecnológico, mais evidentes a partir dos anos 90. Segundo Cassiolato (1999) estas tendências se concentram:

1. na importância do conhecimento e do aprendizado para o processo inovativo;
2. no entendimento de que, dada a natureza sistêmica e interativa dos processos de inovação e aprendizado, não há sentido em continuar promovendo políticas que privilegiem apenas o lado da oferta ou da demanda de tecnologias;
3. ênfase nas políticas a blocos agregados de desenvolvimento;
4. internacionalização do desenvolvimento e utilização de tecnologias.

Lastres (1995) destaca que no plano específico da formulação de políticas de C&T vêm adotando-se uma perspectiva sistêmica e evolucionária que busca identificar oportunidades científicas e tecnológicas mais relevantes e considera a capacidade de absorção das firmas e sociedade como um todo. Assim, os objetivos principais da política para C&T nos países mais avançados têm se concentrado em: identificar rapidamente oportunidades futuras; aumentar a velocidade na qual flui através do sistema; difundir rapidamente as novas tecnologias e, aumentar a conectividade das diferentes partes constituintes do sistema de C&T para acelerar o processo de aprendizado.

O que tem se destacado na perspectiva pós-fordismo é o entendimento de um processo de inovação complexo (não-linear) e interativo, privilegiando uma abordagem sistêmica do processo. De acordo com Cassiolato & Lastres (2003), na perspectiva evolucionista de mudança tecnológica, inovação e aprendizado são processos dependentes de interações e fortemente influenciados por contextos econômicos, sociais e institucionais e políticos específicos.

 Sendo assim, destacam-se as ações governamentais que permitam reforçar todas as partes do sistema e sua interatividade, tais como: estímulo às iniciativas empresariais de inovação e de absorção de novos conhecimentos tecnológicos e ao aumento do gasto privado com atividades de P&D; fortalecimento das instituições que fazem parte do sistema nacional de inovação e a estruturação de uma base de políticas e de financiamento de prioridade para a consolidação do sistema.

4. A indústria de Software

O mercado de software é complexo, pois abrange tanto os serviços como produtos, sendo os últimos atípicos, pois têm um caráter intangível, semelhante aos dos serviços. Os produtos podem ser ofertados de maneira distinta a diferentes características de demanda como, por exemplo, a produção de software para comercialização; software embarcado em hardware e produção de software para uso na própria da empresa. (ROCHA 1998).

Nesse sentido, Roselino (2006) revela que as estatísticas relativas às atividades de software são sempre passíveis de fragilidade, pois dependem das abordagens assumidas, haja vista a natureza imaterial e intangível desse produto. Além disso, a própria definição dos contornos da indústria é considerada tarefa particularmente problemática.

Segundo Guimarães (2005) a indústria de software afeta vários segmentos da atividade econômica, além de impactar na geração de vendas e empregos, apresentar nível de inovação superior às demais indústrias. Muitos países vêm apoiando as indústrias de software como forma de aumentar sua capacidade produtiva e base de conhecimento, já as indústrias utilizam os softwares para aumentar a produtividade. São cinco as características que destacam a relevância da indústria de software: a) é um produto final intangível; b) o software exige conhecimento acumulado, favorecendo o aprendizado e a capacitação contínua na empresa, sendo que essa acumulação passa a ser ponto estratégico na organização (Breschi e Malerba, 1997); c) a vida útil do software é curta, por isso a indústria de software é altamente inovativa (Breschi e Malerba, 1997); d) as indústrias de software tendem à aglomeração em determinadas regiões, como, por exemplo, o Vale do Silício e Seatle (EUA), Dublin (Irlanda) e Bangalore (Índia); e) apesar de possuir grandes corporações na indústria de software, a presença de micro e pequenas empresas representam grande parte do faturamento e dos empregos nesta indústria.

O Brasil é o sétimo mercado de software no mundo, e desde 1995 vem crescendo a uma taxa média anual de 11%, sendo a maior no setor de TI, três vezes maior que o de hardware. Entre 1991 e 2001 a sua participação no mercado de TI cresceu em 2/3, já no PIB a participação do setor quase triplicou. Em 2001 a distribuição das empresas de software no país estava concentrada nas regiões sudeste (59%) e na região sul (22%), nestas regiões também estão concentradas o volume comercializado – 72% e 11% respectivamente – e os empregos gerados – 54% e 16% respectivamente.   (SOFTEX, 2008).

Segundo estudo realizado por Sampaio (2006), com base nos dados da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais - ano 2004), o Paraná era o quinto estado brasileiro em número de estabelecimentos que atuam no setor de software, e o décimo quanto a empregos formais neste setor.  O crescimento das atividades de software no Paraná, principalmente na cidade de Curitiba, teve o apoio de uma rede de empresas de softwares e serviços afins, além da “lei da informática”, da instalação de um dos núcleos da Softex, do apoio da ANPROTEC (Associação Nacional das Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores), universidades, instituições de ensino superior, e outras instituições que constituem o aparato institucional de apoio ao setor.

A cidade de Curitiba é capital do Estado do Paraná. De acordo com o IBGE (2008), no ano de 2007, a estimativa populacional era de 1.797,408 de habitantes. A região metropolitana da cidade é composta por 28 municípios. Curitiba é o quarto maior PIB brasileiro e o maior da região sul, representando 1,39% das riquezas produzidas no país.

5. Metodologia

As técnicas utilizadas para o levantamento de dados sobre as políticas públicas destinadas ao setor de software se concentraram na pesquisa documental e bibliográfica em fontes secundárias, tais como: leis, decretos, projetos, programas e sites institucionais. Conforme Gil (2005), a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos de pesquisa.

Desta forma, foram estudadas as principais ações do governo nos âmbitos federal, estadual e municipal, por meio da análise das leis que beneficiam as empresas que realizam atividades de software, bem como dos programas disponíveis para o desenvolvimento do setor.