Paúl Esqueda y Yamelis Figueredo
Desde finales de los años ochenta y durante el curso de la corriente década se han intensificado en la región las políticas públicas destinadas a la apertura de la economía a la competencia externa, la eliminación de la regulación de los mercados y la transferencia al ámbito privado de un sin número de activos, industriales o no, del sector público. Estas acciones constituyen una política industrial indirecta y como tal afectan significativamente el nivel y la estructura de la inversión privada, los precios relativos de los bienes y muchas otras variables del campo industrial (Katz, 1992).
En este contexto se plantea una férrea competencia por la supervivencia de las industrias locales, en lo que podríamos llamar una dinámica acorde con la lógica del modelo "Darwiniano". Una de las consecuencias inmediatas ha sido la disminución significativa de la participación de la industria manufacturera en el PIB. El cuadro No.3 muestra el PIB del sector manufacturero y su participación en el PIB total de una muestra de países en los años 1965 y 1990, así como también se muestra la tasa de crecimiento del PIB manufacturero en dos periodos 19651980 y 1980-1990. Es de hacer notar la sólida participación del sector manufacturero en países como Corea, Singapur, Japón, y China con tasas de crecimiento superiores al promedio. Países como Alemania, Italia y Francia, que tienen una larga tradición industrial, muestran también una sólida participación las manufacturas en el PIB, aun cuando su crecimiento es moderado. Los países latinoamericanos, aún cuando muestran un crecimiento en valor absoluto de las manufacturas como porcentaje del PIB, la tasa promedio de crecimiento en los dos periodos considerados (1965 1980 y 1980 1990) cambia significativamente, lo cual pone en evidencia el drama vivido en la década de los ochenta. El reto para esta década es cambiar esa tendencia, lo cual implica abordar la competitividad como se ha presentado al comienzo del trabajo, pero focalizar en fortalecer las capacidades tecnológicas de las empresas privadas fundamentalmente y del sector publico.
Paralelamente, las leyes del mercado determinan también el rumbo del desarrollo tecnológico, lo cual ha significado el colapso de algunos centros de lyD auspiciados por el Estado en América Latina (ALTEC, 1993) Los gobiernos se han visto presionados a reducir el gasto público para lograr el equilibrio de los indicadores macroeconómicos, tales como el déficit fiscal, la tasa de inflación, etc. Esto ha implicado la reducción en los aportes de parte del estado a los centros de lyD lo cual atenta contra la continuidad de los mismos. En general, estas instituciones se han visto obligadas a recurrir al autofinanciamiento mediante la búsqueda de clientes por lo general poco prometedores. Estos clientes en su mayoría sufren las consecuencias de la apertura y carecen de la capacidad de respuesta para afrontar las nuevas reglas de juego. Muchos de ellos no están preparados para exportar, insisten en obtener los beneficios de la protección y conciben la tecnología como un insumo más y no como un factor esencial para el logro de la competitividad. En otros casos, y predominantemente los grandes grupos, tiene en su mayoría acceso a fuentes foráneas de tecnología. Esto lleva a una dinámica que podría convertirse en un circulo vicioso, atentando contra la vida de los centros de lyD.
Con la finalidad de conocer más detalladamente lo que ocurre en América Latina, examinemos brevemente la experiencia de algunos países.
A partir de 1982 la economía mexicana fue sometida al proceso de ajuste macroeconómico y liberalización. La política económica se centro principalmente en las variables financieras, monetarias y comerciales, asumiéndose que la liberalización comercial reacomodaría por si sola las industrias hacia los sectores con ventajas competitivas. A pesar de haberse obtenido resultados favorables en el ámbito macroeconómico, el hecho de no implementar políticas destinadas a apoyar sectores industriales específicos y proveer mecanismos no suministrados por las fuerzas del mercado en el área tecnológica, ha traído como consecuencia la creciente marginación de parte del sector privado de la inversión en capacidades tecnológicas a innovadoras de largo plazo. Por el contrario se han privilegiado las actividades basadas en ventajas competitivas de recursos naturales o en productos maduros o tramos de producción sujetos a intensa competencia internacional al experimentar una extensa difusión tecnológica. Da cuenta de esto el rezago de la inversión durante la década de los ochenta así como la poca atención prestada a la acumulación de capacidades tecnológicas. Es por ejemplo la de separación de muchas actividades dedicadas a los bienes de capital y al desarrollo de capacidades tecnológicas, sobre todo de aquellas de lenta maduración (Unger,1994).
En tal caso la necesidad de una política industrial y tecnológica de largo alcance cobra una prioridad indiscutible. La política industrial y tecnológica que acompaña el plan de ajuste en complemento a la política comercial es de carácter horizontal y no discriminatoria. Las acciones concretas se centran en aspectos tales como la liberalización de la transferencia de tecnología, dando a las empresas mayor libertad en cuanto a los procesos de adquisición de tecnologías ( fuentes de tecnologías y términos de los contratos de adquisición). La extensión de los derechos de propiedad y patentes, bajo la convicción simplista de que un sistema de protección más expedito y fácil de invocar, que otorga protección por periodos más extensos, conducirá a las empresas mexicanas por rutas innovadoras . En este contexto los argumentos de una industria no pueden general izarse a otra por mera extrapolación. Otro aspecto de la política industrial es una mayor apertura a la inversión extranjera y programas de fomento a la exportación.
La reestructuración de la industria mexicana como consecuencia del ajuste y la liberalización comercial durante la década de los ochenta ha seguido distintos caminos según los sectores de la industria. Sin embargo se observan dos tendencias principales: el aumento de la actividad de ciertos tramos de la producción en sectores maduros, que concentran la escala suficiente para competir internacionalmente a través de exportaciones y que también pueden hacer frente a la competencia de importaciones; y a la vez el aumento más que proporcional de las importaciones de insumos y de algunas líneas de productos terminados de esos y otros sectores, muchas veces como importaciones intrafirmas.
El ajuste ha dejado a la industria mexicana más expuesta en sus debilidades comerciales y en condiciones tecnológicas más endebles con respecto a la competencia externa. A nivel de empresas específicas, la tendencia es a incrementar las importaciones. Los exportadores exitosos de las industrias químicas, petroquímicas y maquinas herramientas, han consolidado la producción doméstica de ciertas líneas de productos o componentes maduros que son menos complejos tecnologicamente y que a corto plazo son más rentables. Otras líneas de producción más sofisticadas o tecnologicamente complejas se abastecen mediante importaciones. Por ejemplo, las empresas nacionales de plásticos y petroquímicos estandarizados han sacrificado fases o tramos de los procesos en que no tenían capacidades competitivas inmediatas, a pesar de saber que la tendencia de las reglas de juego de la competencia internacional es el aumento de la integración vertical de manera de reducir al máximo los costos de transacción. Se han privilegiado ajustes de muy corto plazo a expensas de un horizonte más amplio. Un ejemplo es el volcamiento a la importación de tecnologías, renunciando a los esfuerzos de creación a independencia tecnológica que algunas de ellas habían emprendido en otras épocas.
Por otra parte, el caso más patético en términos de sacrificio de capacidades tecnológicas a industriales se da en algunos sectores controlados por empresas transnacionales que se convierten casi totalmente a la comercialización de productos de importación. Así la lógica de generar utilidad a corto plazo, no llevará a las empresas necesariamente hacia decisiones óptimas de largo alcance, como serian la inversión en capacidades científicas y tecnológicas para la competitividad a largo plazo.
Veamos ahora el impacto de las políticas de estabilización macroeconómica y la apertura de la economía domestica Argentina. La del mercado y la apertura de la economía a la competencia extranjera, la privatización de las empresas publicas y la capitalización de la deuda externa mediante el intercambio de activos industriales domésticos, se han convertido en partes centrales de una nueva e implícita política industrial. Es todavía prematuro para poder evaluar su impacto en la industria local, en el espíritu emprendedor y otros ámbitos. Sin embargo, inversiones recientes en el área petroquímica, acero y la industria automotriz con el fin de establecer una base exportadora en Argentina, sugieren que las grandes empresas comienzan a adaptarse a las nuevas condiciones y que una nueva estructura industrial competitiva podría estarse forjando.
Sin embargo es importante recordar los cambios ocurridos a partir de los años setenta cuando un proceso parcial de desregulación fue implementado (reducción en las tarifas de protección comercial de 95 a 55 %, desregulación del sector financiero, revaluación de la moneda local). Las tasas de ahorro a inversión han descendido drásticamente con respecto a los niveles observados durante los años sesenta y setenta.
La tendencia a la reducción de la inversión se refleja en el bajo nivel de importaciones de maquinarias y equipo. De igual forma, la inversión extranjera en manufactura ha descendido. Estas tendencias parecen estar relacionadas con una expansión de las actividades con alta rentabilidad a corto plazo y con una caída generalizada del espíritu emprendedor.
Adicionalmente, otro elemento estructural es el impacto que el proceso de reestructuración industrial esta teniendo en la tasa y la naturaleza de las actividades locales de lyD y esfuerzos de ingeniería. El estudio de Katz y Bercovich (1991), pone de manifiesto que, por ejemplo, la industria metalmecánica ha reaccionado como consecuencia del descenso de sus actividades disminuyendo las actividades de diseño de productos, y los esfuerzos de organización de la producción. Las industrias de procesamiento de materias primas no han cumplido sus metas de expansión de las actividades de lyD. El hecho de que en la actualidad la industria argentina produzca cerca de la mitad de la producción de automóviles, tractores y maquinas herramientas, que hace diez años y que las industrias intensivas en capital productoras de «commodities» utilizadoras de recursos naturales ocupen ahora el liderazgo dentro de la producción manufacturera, ha producido una reducción en los niveles de lyD industrial y los esfuerzos de ingeniería.
La producción industrial como porcentaje del PIB ha descendido drásticamente en el curso de los últimos quince años. De un tercio del PIB a 23%.
A mediados de los setenta un tercio de las exportaciones de manufacturas correspondían a productos electromecánicos como automóviles, equipos agrícolas, maquinas herramientas, y han descendido en la actualidad a solo un diez por ciento. Actualmente se registra una gran participación de commodities industriales como aluminio, acero, pulpa de papel; mercados altamente competitivos en los que las firmas locales actúan como «price-takers». Las compañías venden por lo general a costos marginales, con precios domésticos muy por encima de los precios internacionales.
En relación al sector agrícola, muy importante dentro de la economía argentina, luego de muchos años de rezago, en la actualidad se enfrenta a un proceso de rápido cambio tecnológico asociado a la difusión de nuevas variedades de productos, utilización masiva de herbicidas, fertilizantes y nuevas técnicas de producción asociadas a la nueva biotecnología. La producción de soya y girasol ha aumentado notablemente en los últimos años. Sin embargo tanto las áreas cultivadas como los rendimientos por unidad de área todavía están lejos de su óptimo.
En lo relativo a las actividades científicas y tecnológicas llevadas a cabo por el sector publico, estas están centralizadas en nueve instituciones que absorben alrededor del 90 por ciento del presupuesto nacional destinado a tal fin, los cual asciende a un monto de 466 millones de dólares en 1992 (Oro y Sebastian,1993).
Entre estas instituciones se encuentran el CONICET (Consejo Nacional para la Ciencia y la Tecnología), el CNEA (Comisión Nacional de Energía Atómica), INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agrícola), el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial), YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), el Instituto de Investigaciones Científicas de las Fuerzas Armadas, la Secretaria de Ciencia y Tecnología, las Universidades. Estas instituciones tienen como denominador común la falta de prioridades, mecanismos de evaluación, de coordinación institucional, etc., características que se traducen en una baja productividad de las investigaciones, e ineficiencia. No se cuenta con equipos modernos ni con personal calificado en ciertas áreas y el personal existente tiene bajos niveles de remuneración. Todo ello sugiere la necesidad de una profunda reorganización con el fin de que los resultados de dichas actividades sean beneficiosos para el desarrollo económico del país. Esta labor pudiera incluir la consideración de acuerdos de colaboración y la toma de riesgos conjuntos entre la industria privada y las instituciones publicas, como ya ha sido la iniciativa del CONCITE y de la Universidad de Buenos Aires (UNCIDA, 1993)
El estudio de la capacidad tecnológica de la industria manufacturera venezolana realizado en 1993, cuatro años después de haber sido implementado el plan de ajustes y la apertura del mercado domestico, permite conocer la reacción del sector industrial al cambio económico, así como ponderar su cultura tecnológica. La muestra del estudio corresponde a 600 empresas (aproximadamente el 5% del universo total), de las cuales 70 son grandes (más de 150 empleados), 123 medianas (entre 50 y 149 empleados) y 407 pequeñas empresas (entre 10 y 49 empleados). Un rasgo importante es la juventud de las empresas ya que el 41
de las 600 empresas y 49% de las pequeñas, fueron creadas después de 1983 (Viana y otros, 1993).
El análisis de los resultados del mencionado estudio deja ver que las empresas han desarrollado una conducta dirigida a responder con medidas de corto plazo en relación por ejemplo con los precios, los costos, los volúmenes de producción, y otros factores, descuidando las inversiones orientadas al fortalecimiento de la capacidad tecnológica de la empresa.
La mayoría de las empresas realiza menores esfuerzos en el desarrollo y entrenamiento de sus recursos humanos, el 90 por ciento revelo no tener una visión que trascendiera un periodo de un año en cuanto a los planes de formación del personal. De igual forma se observa un aumento en el numero de empresas que no invierten en el desarrollo de «intangibles» tales como lyD, asistencia técnica, búsqueda de información especializada, etc. Esto significa que, dadas las condiciones del nuevo contexto económico así como las características del nuevo paradigma tecnológico, la empresa venezolana se ve presionada a dejar de lado los aspectos que resultan claves para el logro de su competitividad a largo plazo. En este sentido resulta muy difícil para la pequeña y mediana empresa el poder enfrentar, sin ningún tipo de ayuda de parte del Estado, las dificultades que plantea la coyuntura económica en el corto plazo y, al mismo tiempo, la inversión de recursos para lograr una reestructuración que permita su fortalecimiento tecnológico en el largo plazo
Aunado a ello, se nota una falta de relación de las empresas con las instituciones publicas de lyD, y no perciben los escasos esfuerzos en lyD o la falta de gerentes a ingenieros como obstáculos para el buen desenvolvimiento de sus actividades.
En el caso venezolano es notoria la caída de la participación de la industria manufacturera en el PIB, del 28% en 1989 (Banco Mundial, 1992) al 16% en 1992 (Banco Central de Venezuela, 1993). De allí que sea necesaria la intervención del Estado y la formalicen de políticas orientadas a fortalecer la base tecnológica del sector productivo. Esto ultimo parece ser la razón fundamental de la caída del PIB manufacturero antes indicada y que no existe indicación de corregirse con las meras fuerzas del mercado.
El modelo neoliberal en una de sus versiones más ortodoxas fue aplicado en Chile a partir de mediados de la década de los setenta por parte del Gobierno militar que tomo el poder en el año 1973. Sin duda, Chile es el país latinoamericano que ha logrado avanzar más en la reestructuración económica y la apertura de sus mercados. Durante más de dieciséis años se dieron pasos firmes en esa dirección que fueron impulsados por el apoyo del bloque social en que el gobierno se sustento y en el manejo altamente autoritario que impuso. En este contexto se procedió a reformular el papel del Estado, a reducir su tamaño y a eliminar las trabas al ingreso de capitales extranjeros y al comercio internacional.
El sector industrial fue profundamente afectado por la reestructuración, principalmente en lo relativo a la racionalización, modernización y crecimiento de las industrias vinculadas a las principales actividades exportadoras que de alguna manera contribuyeron a dinamitar el aparato productivo en su conjunto. Así, el PIB chileno ha mostrado una tasa de crecimiento promedio del 6 por ciento en los últimos siete años. Paralelamente el desempleo ha decrecido y se sitúo en 4 por ciento en el año 1993, siendo el nivel más bajo en los últimos veinte años. Sin embargo, las transformaciones producidas en este periodo tuvieron un alto costo social. La dinámica socioeconómica en manos de las fuerzas del mercado ha ocasionado la agudización de las desigualdades sociales. De igual forma incidieron los mecanismos establecidos para regular las relaciones entre capital y trabajo, que limitaron la capacidad de negociación de las condiciones laborales de parte de los trabajadores (De Mattos, 1992).
Las exportaciones representan actualmente 30 por ciento del producto chileno. Los sectores de exportación principales son la agricultura, la pesca, la minería y la explotación forestal que constituyen 93 por ciento del total de las exportaciones.
La tasa de incremento de la productividad ha sido del cuatro por ciento en los años recientes y es producto de numerosas innovaciones desarrolladas por las empresas y las instituciones. Sin embargo, todavía hay un enorme trabajo por hacer, sobre todo en lo que se refiere a extender el espíritu innovador al ámbito de la pequeña y mediana industria. Con este objetivo el gobierno se ha planteado un ambicioso programa con la finalidad de impulsar la modernización del aparato productivo a través de una política de innovación tecnológica. El objetivo central de esta política es el fortalecimiento de la capacidad de innovación de los sectores productivos del país con miras a incrementar su competitividad internacional. Los objetivos específicos son los siguientes:
El Programa de Ciencia y Tecnología es una de las iniciativas más importantes de la política tecnológica. Su objetivo es fomentar la innovación tecnológica en las empresas y fortalecer las capacidades y la calidad de las actividades de lyD que se llevan a cabo en las universidades y centros de investigación y de servicios tecnológicos. El programa coordina tres instrumentos financieros: FONTEC (Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo); FONDEF (Fondo de Fomento al desarrollo Científico y Tecnológico) y FONDECYT ( Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico) . Entre 1992 y 1993 se han financiado 230 proyectos para una inversión total de 151 millones de dólares, con contribuciones de la empresa privada, de instituciones publicas de lyD y de los fondos mencionados (UNCTAD, 1993).
El marco institucional que apoya el programa citado cuenta con instrumentos específicos en tres áreas: en el campo de la propiedad industrial con la nueva ley de Propiedad Industrial y Servicios de Información Tecnológica sobre Patentes; la cooperación a través del establecimiento de la Fundación Empresarial Comunidad Europea-Chile y los primeros pasos en el acuerdo de cooperación con la Comunidad Europea en el marco del programa de desarrollo tecnológico para el periodo 1994-98; y la mejora de la calidad mediante la creación del Programa Nacional de Calidad (Op. Cit.)
Los mecanismos descritos tienen como objetivo el apoyo a la innovación a todo nivel de manera de establecer las bases para un proceso de mejora continua y acumulativa en el largo plazo. Sin embargo, debe ser complementado con el desarrollo de practicas de cooperación más intensas entre las universidades, las instituciones de investigación y el sector productivo. La experiencia internacional sugiere que esta practica es un imperativo de los tiempos modernos y una condición para el éxito de las políticas.