ISSN 0798 1015

Vol. 40 (Nº 27) Año 2019. Pág. 17

Transparencia, corrupción y democracia en América Latina: teoría y praxis

Transparency, corruption and democracy in Latin America: theory and praxis

FINOL-ROMERO, Lorayne T. 1

Recibido: 29/03/2019 • Aprobado: 03/08/2019 • Publicado 05/08/2019

Contenido

1. Introducción

2. Metodología

3. Resultados

4. Conclusiones

Referencias

1. Introducción

La democracia, la ley y las políticas constituyen un tema de investigación abordado con recurrencia en los estudios internacionales comparativos (O´Donnell, 2001). En cierta forma, como consecuencia del rápido aumento en el número de sistemas democráticos en todo el mundo durante el siglo XX (Dahl, 1999). Por lo que, se ha instaurado como una constante en el debate político institucional, después del retorno de la democracia en la tercera ola verificada en la década de los años noventa, en toda América Latina (Diamond, 2003). No obstante, muchos actores políticos, utilizan a la democracia como un vocablo lingüístico coloquial, y muy pocos, logran precisar una definición unívoca, dando lugar a interpretaciones imprecisas, capitalizadas por actores oprobiosos, para instaurar sistemas políticos autoritarios (Rangel, 1977; Sartori, 1992; Szmolka, 2010).

Así la democracia, tan conocida y estudiada, ha sido definida con palabras poco precisas, promocionado una distorsión terminológica, cuyo resultado final, es la confusión (Sartori, 1992). Esta discusión teórica de la democracia, ha desencadenado como consecuencia la pertinencia de estudios como éste que, dirigidos a evaluar si la calidad de la democracia, ha avanzado con la implementación ley de transparencia en América Latina.

En ese orden de ideas, sin ánimos de profundizar en la discusión teórica de la democracia del siglo XXI, a los efectos de esta investigación se utilizará una de sus dimensiones, conocida como democracia de calidad. Definida por Morlino (2007) como el sistema de gobierno que permite a la ciudadanía elegir, controlar y participar en las decisiones públicas. Conformada por cinco dimensiones, según Levine y Molina (2011), las cuales son: 1) decisión electoral; 2) participación; 3) respuesta a la voluntad popular; 4) responsabilidad y rendición de cuentas; y 5) soberanía. Dimensiones, que materializadas con apego al estado de derecho y los derechos humanos, cristalizan el concepto que utilizaremos, de democracia de calidad (Diamond y Morlino, 2005).

Esta dimensión de la democracia, supera a la electoral e incorpora un concepto complejo, como lo es la calidad que, entre otros aspectos, incorpora el respeto de los derechos humanos, y se caracteriza por la preeminencia del estado de derecho, así como la rendición de cuentas, en inglés accountability. Lo anterior, justifica los pilares imprescindibles para el fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado, que en inglés se denomina responsiveness, así como, la garantías para el ejercicio de los derechos con libertad y equidad (Morlino, 2007).  Ahora bien, a los efectos de esta investigación uno de los atributos de la democracia que revisaremos, es la rendición de cuentas de la acción del gobierno, que en inglés se conoce como accountability (Diamond y Morlino, 2005).

Esta investigación, dirigida a evaluar el impacto de la implementación de la ley de transparencia en América Latina, utilizando los índices de corrupción y la clasificación de la democracia, resulta relevante y pertinente al mismo tiempo. Lo anterior, como consecuencia de los escándalos de corrupción que han debilitado al sistema político democrático, de América Latina (Latinoabarometro, 2017), donde cobra fuerza la premisa que la disminución de la corrupción contribuye a la promoción de la democracia (Shauer, 2014).

La metodología de esta investigación, definida como un proceso sistemático, empírico y crítico, que parte del análisis de datos primarios y secundarios, así como su integración y discusión conjunta, permitió realizar inferencias producto de la información recabada y, un mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio (Hernández, Sampieri y Mendoza, 2014). La cual, ha sido realizada, mediante la combinación de la hermenéutica jurídica (Kornblit et al., 2007) y el análisis de contenido (Andréu, 2000) de las leyes de transparencia vigentes en América Latina. Los resultados, aportan evidencias al estudio dogmático empírico jurídico de la ley de transparencia desde una perspectiva comparada en América Latina, así como, sus impactos en los índices de corrupción, en lo sucesivo IPC (Transparencia Internacional, 2017) y, en la clasificación de la democracia (EIU, 2017) de los dieciocho países miembros de la Organización de los Estados Americanos (en lo sucesivo OEA), que forman parte de la muestra.

Esta investigación estuvo conducida por la siguiente pregunta ¿qué resultados evidencia la implementación de ley de transparencia, en la corrupción y la clasificación de la democracia en América Latina? Dentro del marco temporal, que se inicia con la primera ola de legislaciones de transparencia, iniciada a finales de la década de los años noventa, y culmina en el año 2017, fecha en la que publican los resultados del estudio de Percepción de Corrupción (Transparencia Internacional, 2017) y la Clasificación de la Democracia (EIU, 2017).

El contenido ha sido organizado en tres secciones. En la primera sección, se realiza una Aproximación Teórica a La Transparencia. En la segunda sección, se explica la metodología de evaluacióndiseñada para la realización de este estudio. Y, en la tercera se aborda en la sección Resultados; en primer lugar, se realiza el análisis comparado de las leyes de transparencia de dieciocho países miembros de la Organización de los Estados Americanos, titulado Leyes de Transparencia en América Latina. Y, en segundo lugar, el análisis de los resultados obtenidos de la triangulación de las leyes de transparencia, índice de percepción de corrupción y la clasificación de la democracia, bajo el titulo Panorama de la Transparencia, la Corrupción y la Democracia en América Latina.

1.1. Aproximación teórica a la Transparencia

Definir a la transparencia tiene sus complicaciones. Comenzando porque su acepción etimológica es una metáfora y al mismo tiempo una analogía (Shauer, 2014).  En ese orden de ideas, continuando con esta tesis, metafóricamente ser transparente es la capacidad de ser observado sin distorsión, por tanto, ser transparente para un hecho, información o proceso, involucra estar disponible para su revisión y control.  Al final, se puede concluir, que según Shauer (2014) la transparencia versa sobre disponibilidad y accesibilidad de la información.

En coherencia con O’Donnell (2001) quien justifica la transparencia por la necesidad de incluir agencias de accountability en el seno del Estado, dirigidas a realizar un control horizontal y otro vertical, como práctica institucional. Y, con Schedler (2004) quien, en su reflexión sobre la rendición de cuentas, incluye a la transparencia en uno de los tres pilares básicos, estos son (1) informar, (2) justificar y (3) castigar. Las dos primeras, referidas a la capacidad de abrir las decisiones públicas, en inglés answerability y, la punitiva, referida a la inclusión de mecanismos de castigo y coercibilidad, en ingles enforcement. En el mismo orden de ideas, Guerrero (2003) quien considera a la transparencia como la disposición al público de información. A lo que hay que agregar, lo esgrimido por la doctrina filosófica de este siglo propugnada por Han (2013), quien considera a la transparencia, como un conjunto de acciones que se someten a los procesos de cálculo, dirección y control, como un atributo propio de la “sociedad de la exposición” (Han, 2013, p. 25).

No obstante, la prolijidad de la doctrina, la dimensión jurídica política impulsada por el derecho internacional público se fundamenta en el contenido jurídico establecido en el derecho internacional de los derechos humanos, en donde, se le considera como uno de los componentes fundamentales del ejercicio de la democracia, que permite rescatar la confianza de los ciudadanos en las instituciones políticas (Relatoría de la CIDH, 2009; Finol, 2017). De conformidad con lo anterior, el acceso a la información pública se considera una prerrogativa que permite a los ciudadanos conocer cualquier tipo de información generada por el Estado, mediante la cual, los ciudadanos pueden ejercer su ciudadanía, sustento básico de la democracia (OEA, 2013).

En correspondencia con lo antes señalado, la Relatoría de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (en lo sucesivo CIDH) ha esgrimido en forma recurrente, que la transparencia es un instrumento legal que garantiza el ejercicio de la facultad jurídica que asiste a toda persona, individual o colectivamente considerada, de informarse (CIDH, 1980). En concordancia con el marco teórico de Manfredi (2017), quien justifica a la transparencia por la necesidad de presentar la información pública, en formatos reutilizables y comprensibles. Estas últimas dos, son cualidades esenciales para que se pueda ejercer efectivamente el derecho al acceso de la información de los organismos públicos (Pintado y Paniagua, 2018), donde la tecnología de la información y comunicación (en lo sucesivo TIC), desempeña un rol muy importante.

Adicionalmente, como consecuencia del proceso evolutivo experimentado en el último siglo por la transparencia, la naturaleza jurídica del derecho del acceso de la información pública como derecho humano fundamental, es incuestionable. Abundante doctrina y jurisprudencia, así lo confirman. Taxativamente establecido en la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión (2010), al que en el derecho de buscar, recibir y difundir información y opiniones libremente; reposa el derecho de toda persona a acceder a la información, de conformidad con la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), Convención Americana sobre los Derechos Humanos (1969), y los estándares democráticos del sistema interamericano de los derechos humanos.

Lo antes señalado, aunado con la transformación digital de la revolución de los datos y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (ONU, 2014), ha convertido el derecho de acceso a la información en algo cotidiano y complejo al mismo tiempo (Almendros, 2018). Por lo que, el verdadero sentido propósito y razón del legislador de la ley de transparencia en el siglo XXI, se concentra en proteger y garantizar efectivamente, su ejercicio, como un derecho esencial del hombre, que tiene como fundamento, garantizar el desarrollo de la persona humana, en condiciones de inclusión y dignidad (Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948; CIDH, 2009; Agenda 2030, 2015).

Retomando como norte, la aproximación teórica que impulsa este análisis, en virtud, de los diferentes aspectos que involucra la transparencia pese a la vasta retórica popular contemporánea, se utilizará la propuesta conceptual de Schauer (2014), acerca de las tres dimensiones de la transparencia. La primera dimensión, que la define teleológicamente por la multiplicidad de finalidades que persigue. La segunda, referida a su sentido político como principio dirigido al fortalecimiento de la accountability. Y, la tercera dimensión, como garante de la libertad de expresión y de información. Reconociéndola como una forma de control, que facilita el escrutinio público, de los ciudadanos sobre el gobierno, de allí el aforismo, la luz del sol es el mejor de los desinfectantes (Shauer, 2014). No obstante, otro sector de la doctrina lo cuestiona, afirmando que la transparencia está sobrevalorada (Etzioni, 2010; Han, 2013) dialéctica teórica, que hace pertinente y relevante incorporar análisis empíricos como el que se realiza a continuación, a fin de profundizar este debate. 

En este orden de ideas, el resultado del proceso de evolución del derecho de acceso a la información pública, evidenciado en la historia reciente del orden internacional latinoamericano, ha dado paso a la conceptualización de la transparencia referida, como un instrumento para el fortalecimiento de la democracia. Concebida como, la garantía del derecho de todos los ciudadanos, a saber, qué están haciendo los gobiernos y, reconocida por su importancia fundamental en la consolidación de la calidad democrática, la rendición de cuentas de los gobiernos y el control de la corrupción, lo que, ha impulsado el desarrollo legislativo evidenciado, en América Latina.

En ese sentido, con el propósito de avanzar en la consolidación de la calidad de la democracia, entendida como el sistema político donde los ciudadanos eligen a sus gobernantes, y tienen el poder de removerlos e influenciar sus decisiones (Dahl, 1998), en el marco del cumplimiento de los derechos sociales (Diamond y Morlino, 2005) y el desarrollo humano (Sen, 1999) incluido en la Agenda para el Desarrollo Sostenible, conocida como la Agenda 2030 (2015), se incorporaron 17 objetivos y 169 metas. Y a su vez, dentro de los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible en el número 16 se exhorta a todos los Estados a comprometer el cumplimiento de la meta número 16.10, referida a la construcción de instituciones efectivas y responsables en todos los niveles, mediante la promoción y garantía del acceso público a la información (ODS, 2015).

El diseño de la metodología es de tipo cualitativa.  Utilizando el modelo hermenéutico de Kornblit et al. (2007). Y, la técnica de análisis de contenido de Andréu (2000), a partir de la delimitación en categorías conceptuales principales, procurando transcender del monismo puro del análisis dogmático jurídico, se realizó la contrastación entre la praxis de la ley de transparencia como garantía de la democracia, frente al fenómeno de la corrupción en América Latina. En ese sentido, se diseñó como objetivo general, evaluar el impacto de la ley de transparencia en los niveles de corrupción y la democracia en América Latina.

Dada las características de la investigación, la muestra seleccionada no fue aleatoria, como señala (Hernández, Fernández y Baptista, 2014), el criterio de selección de los países, responde a su condición de Estado parte de la Organización de Estados Americanos (OEA), y por tanto, signatarios de los instrumentos internacionales conforme al siguiente orden cronológico: (1) Declaración universal de los derechos humanos (1948), (2) Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) (3) Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) (4) Pacto Internacional de los derechos civiles y políticos (1966) (5) Pacto Internacional de los derechos económicos, sociales y culturales (1966), (6) Convención Interamericana contra la Corrupción (1996), (7) Carta interamericana de la Democracia (2001), (8) Declaración anticorrupción  de las naciones unidas (2003). Los países analizados comparativamente en total son dieciocho y, son Belice, Colombia, México, Panamá, Perú, Argentina, Ecuador, Honduras, Bolivia, Nicaragua, Chile, Uruguay, Brasil, El Salvador, Guyana, Paraguay, Costa Rica y Venezuela.

En virtud de la naturaleza de esta investigación, se establecieron las siguientes categorías conceptuales: (1) País, (2) Nombre de la ley, (3) Año entrada en vigencia, (4) Órgano Fiscalizador del DAI (5) Índice de Percepción de la Corrupción (6) Clasificación de la democracia (7) Puntuación de la democracia. Utilizando la técnica de análisis de contenido en las fuentes documentales de información primarias y secundarias recabadas. Considerando como fuentes primarias, las leyes de transparencia validadas en los portales legislativos oficiales de cada uno de los países estudiados. Mientras que, por fuente secundaria, el índice de percepción de corrupción del año 2017 (Transparencia Internacional, 2017). Y, la clasificación de la democracia (EIU, 2017). Los índices, fueron consultados en el portal oficial de Transparencia Internacional, y de la Unidad de Inteligencia del Economista, en inglés The Economist Intelligence Unit's.  

3.1. Leyes de Transparencia en América Latina

Las leyes de transparencia han experimenta un crecimiento significativo, y domina el debate político, como una ruta hacia la mejora de la calidad del gobierno (Roelofs, 2018). Desde una perspectiva exegética, la ley de transparencia es un instrumento jurídico indispensable para el rescate y fortalecimiento de la democracia, porque el objeto jurídico tutelado por la ley, es el derecho de acceso a la información pública (en lo sucesivo DAI), así como, la obligación del Estado de entregar información de su gestión gubernamental (OEA, 2013; Sentencia Claude Reyes y otros Vs. Chile CIDH, 2006). Lo anterior, en concordancia, con la posición esgrimida por la Relatoría Espacial de la Libertad de Expresión, según la cual el DAI es un derecho fundamental para la consolidación, el funcionamiento y la preservación de los sistemas democráticos, por su función instrumental esencial para el ejercicio de los derechos (CIDH, 2009).

Ahora bien, bajo este ideal democrático (Sartori, 1992) en América Latina se ha instaurado un fenómeno legislativo con fundamento en los siguientes instrumentos legales del derecho internacional público. En primer lugar, la Convención Americana de los Derechos Humanos (1969), donde los países signatarios declararon que, solo con arreglo al contenido de la Declaración Universal (1948), puede realizarse el ideal del ser humano. En ese tenor, en la Convención se estableció como uno de los deberes de los estados signatarios, garantizar la libertad de pensamiento y expresión. Estatuido en el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como la facultad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, prohibiendo la censura en forma directa o indirecta. Bajo la premisa, que el respeto de la libertad de expresión e información, garantiza las condiciones políticas y jurídicas que permiten a cada persona gozar de sus derechos civiles, políticos sociales y económicos (Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, 1966; Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966).

En conjunto con lo anterior, en la Convención Interamericana contra la Corrupción (1996), los países signatarios declararon que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social. Posteriormente en la Carta Democrática Interamericana (2001), por aclamación de los países americanos, en el artículo 4, se reafirmó que uno de los componentes fundamentales de la democracia es la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, así como, el respeto por los derechos sociales, la libertad de expresión y, de prensa.

Lo anterior, con miras a la superación de la escasa institucionalidad político-institucional que amenaza recurrentemente a la democracia de América Latina, justificada por la tesis de la democracia frustrada de Olvera (2010). Que pretende ser contrarrestado, con el concepto de la gobernanza con foco en los derechos humanos (Gallhofer et al., 2011). Modelo de gobierno, dirigido a promover la participación ciudadana y el control horizontal de la gestión de los recursos del Estado, en el marco de la filosofía de un gobierno abierto cuya fundamentación jurídica reposa en la Declaración de Adhesión la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, 2011).  

El panorama internacional descrito conjuntamente con la evolución jurídica del derecho internacional público, configuran el preámbulo del análisis de la evolución jurídica internacional en temas de transparencia evidenciado en América Latina. Este proceso ha sido ordenado cronológicamente en la tabla número 1, que sigue a continuación.

Tabla 1
Análisis cronológico de las Leyes
de Transparencia en América Latina

Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión sistemática en el portal legislativo de cada uno de los países. Validada mediante el cruce de la base de datos de la OEA en http://www.oas.org/es/sap/dgpe/ACCESO/docs/Paraguay2014.pdf , y el Global Rating Right to information https://www.rti-rating.org/country-data/ .

La anterior diversidad observada en el proceso de incorporación de la ley en el continente, ameritó diseñar una clasificación de los países latinoamericanos conforme al criterio temporal, referido a la antigüedad de la promulgación de la ley de transparencia, sistematizado en la Tabla 2.  

En ese sentido, no obstante, el primer caso de ley de transparencia en el mundo, referenciado en la doctrina corresponde a Suecia, mediante la promulgación de la ley especial del año 1776 (Sandoval, 2013). Secundado por los países considerados pioneros en el área, como lo son Finlandia con su ley especial del año 1951 y, Estados Unidos en el año 1966 (Sandoval y Ackerman, 2006). En América Latina, la regulación de la transparencia aparece a principios del siglo XXI, pese que desde la declaración universal de los derechos humanos en 1948, fue reconocido jurídicamente.

Tabla 2
Clasificación de países según la antigüedad
de la ley de transparencia en América Latina

Fuente: Elaboración propia

Atendiendo al criterio cronológico de incorporación de las leyes de Transparencia en América Latina destacan, Belice y Colombia, como los pioneros en incorporar en su ordenamiento jurídico interno, una ley especial que cuenta más de 20 años de vigencia. Los secundan, el grupo de países avanzados con una vigencia considerable de su ley especial de transparencia, estos son Brasil, México, Panamá, Perú, Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Honduras, los cuales tienen una antigüedad meridiana en temas de transparencia, en virtud, que son los países que incorporaron la ley especial de transparencia durante la primera década de este siglo y, a la fecha están cumpliendo quince (15) años de entrada en vigencia. En contraste, con lo antes expresado se encuentra el grupo intermedio conformado por Guatemala, Uruguay y Chile, que incorporaron en el año 2008, la ley especial en su ordenamiento positivo. Estos tres últimos, ya alcanzan su primera década de implementación, por tanto, ya hay evidencias que contrastar.

En el caso de la ley de transparencia de El Salvador, Paraguay y Guyana sus leyes fueron promulgadas después de la primera década del año dos mil, por tanto, en la actualidad, cuentan en promedio siete (7) años de vigencia, a los efectos de esta investigación son considerados como iniciados. Por último, se ubican en la lista de antigüedad, se encuentra Costa Rica, quien apenas en el año 2017 incorporó la ley en su ordenamiento, por tanto, su vigencia es la más reciente. El caso de Venezuela, destaca por ser el único país de la región y del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que no ha promulgado una ley de transparencia, en franca contradicción con lo establecido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convención Interamericana Contra La Corrupción (1996), la Carta Interamericana de la Democracia (2001) y los Principios sobre el derecho de acceso a la información establecidos por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos  de la Organización de Estados Americanos (CIDH, 2019).  

Ahora bien, considerando que los avances en América Latina son disimiles y que, cada país tiene su propio ritmo de consolidación de la transparencia, se pudo observar que, todos los países de América Latina han adoptado una ley garantista del acceso a la información pública. A diferencia del promedio de la ONU, donde 109 de 193 países han promulgado su ley de acceso a la información en los último 10 años (Orme, 2017). En ese sentido, América Latina evidencia mayores esfuerzos por incorporar la cultura de la transparencia, como mecanismo de promoción y difusión del derecho de acceso a la información pública, considerando los episodios de corrupción que se ciernen en la historia reciente, cuyos resultados e impactos resultan poco favorables para la estabilidad de la democracia.

El preludio que antecede, podría ser una de las razones principales de la pérdida significativa de la credibilidad de los ciudadanos del continente en sus instituciones políticas, tal y como lo revela el informe de Latinobarómetro (2017). Según este informe, el declive de la democracia se acentúa, con bajas sistemáticas en el apoyo y la satisfacción de la democracia. Lo que representa un riesgo latente contra la estabilidad de la democracia en América Latina y el desarrollo económico (ODCE/ CAF/ CEPAL, 2018). Develando que, si bien es cierto, la democracia se ha instaurado en la mayor parte de todos los países de la región, con el transcurso del tiempo su calidad y desempeño, queda en entredicho (Morlino, 2007; Olvera, 2010). Por lo anterior, reformas anti-corrupción frecuentemente concentran la agenda política, como un factor crítico indispensable para el desarrollo y la prosperidad, así como la senda de crecimiento inclusivo y de mayor bienestar para todos en América Latina (Johnston, 2015; OCDE/CAF/ CEPAL, 2018).

Continuando con la idea antes señalada, en términos globales que el 99% de los países latinoamericanos han incorporado una ley de transparencia en su ordenamiento jurídico, excepto el caso de Venezuela quien, a la fecha de realización de esta investigación, no ha promulgado una ley especial de transparencia. Destaca del análisis comparado, la presencia de un conjunto de disposiciones legales dirigidas a facilitar y garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, distanciándose del paradigma coercitivo y sancionatorio tradicional de las leyes prescriptivas, reafirmando la premisa principal, que la verdadera finalidad perseguida por el legislador es abrir la información gubernamental, así como, la superación cultura, del secretismo estatal en virtud de los beneficios que aporta en términos de democracia y desarrollo (Molina-Rodríguez-Navas y Medranda-Morales, 2018).

Lo anterior, puede ser interpretado como un avance del derecho internacional circunscrito en la escuela del iusnaturalismo que particulariza al sistema de normas del derecho internacional de los derechos humanos. Por cuanto, el sentido teleológico de las normas de transparencia, no se centra exclusivamente en regular, sancionar, castigar y fiscalizar a los sujetos obligados, tal y como se prescribían las normas conforme al viejo paradigma ius-positivista. No obstante, esta discusión no está zanjada y aún centra el debate jurídico en un sector del derecho internacional público que no reconoce la confluencia del derecho internacional, como un sistema en el que normas jurídicas positivas y principios éticos, conforman el nuevo orden internacional conformado por Estados respetuosos de los derechos individuales y vinculados por un orden internacional público, fundado como una Sociedad de Naciones (Nash Rojas, 2006).

En este sentido, se pudo constatar que el 66,66 % de los países de América Latina, tienen un organismo autónomo de control y fiscalización del DAI. En contraste, con el grupo de países pioneros, como Colombia y Belice, de Guatemala y Ecuador del grupo de los avanzados y Costa Rica, quienes no tienen un organismo autónomo fiscalizador y garante del DAI, y la competencia la ejerce concurrente el Procurador de los Derechos Humanos o el Defensor del pueblo (Ombudsman).

Adicionalmente, en el ámbito de sancionatorio los instrumentos legales estudiados, en un 45% de ellos, se delega esta facultad a la competencia penal ordinaria, tal es el caso de Guatemala, Nicaragua, Panamá, Bolivia, Colombia, Ecuador, Uruguay, El Salvador. En contraste con el otro 55%, conformado por Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Perú, México, Panamá, Guyana, y Paraguay quienes, en su ley especial, prescriben taxativamente un sistema de contravenciones administrativas especiales en contra los sujetos señalados por la ley, que incurran en la negación u obstaculización del acceso a la información pública solicitada, infundadamente.

En el plano de los mecanismos de protección y tutela efectiva del derecho de acceso a la información pública, se observó por consenso que el 100% de los instrumentos legales analizados, regulan detalladamente un sistema de garantías y protección del de derecho de acceso a la información. Lo que fortalece la hipótesis, del sentido garantista de la ley de transparencia por la promoción, fomento y protección efectiva del derecho de acceso a la información pública (DAI), como práctica anticorrupción no restrictiva, que no se circunscribe en un discurso meramente deontológico ius-positivista, configurado por un sistema de deberes y obligaciones jurídicas, de cuyo incumplimiento se desprenden sanciones penales (Agudelo Ramírez, 2002), pues además, contienen disposiciones especiales, dirigidas a simplificar el trámite de solicitud de información, así como, prácticas enmarcadas en el principio de publicación de la información gubernamental, sin solicitud expresa del interesado, denominada transparencia activa.

3.2. Panorama de la Transparencia, la Corrupción y la Democracia en América Latina

La implementación de prácticas anticorrupción no restrictivas como lo la promoción, fomento y protección efectiva del derecho de acceso a la información pública, es una práctica recurrentemente observada en América Latina, a través de diseminación de leyes especiales transparencia y acceso a la información pública. En ese orden de ideas, los países, fueron contrastados atendiendo sus niveles de corrupción reflejados por el Índice de Percepción de Corrupción, en lo adelante IPC (Transparencia Internacional, 2017) y, la clasificación de la democracia, conforme a la puntuación obtenida en el estudio de la Democracia de la Unidad de Inteligencia El Economista (EIU, 2017).

Tabla 3
Transparencia, Corrupción y Democracia en América Latina

Fuente: Elaboración propia, a partir del Índice de Percepción de Corrupción (Transparencia Internacional, 2017),
y el Índice de la Democracia de la Unidad de Inteligencia Economista (EIU, 2017).
Nota: EL IPC significa en una escala, donde 100 es muy transparente y 0 muy corrupto.
En Belice y Venezuela, la sigla n/t significa no tiene.

Con el propósito de avanzar en el análisis, es necesario explicar con detenimiento, el indicador utilizado, para la clasificación de la democracia utilizando para ello, el marco teórico de Szmolka (2010) para el análisis comparado de los regímenes políticos.  Esta clasificación, es indizada anualmente por la Unidad de Inteligencia de la Organización Internacional The Economist (EIU, 2017), utilizando en esta oportunidad la del año 2017. Según esta clasificación, se consideran cuatro tipos de democracia, estas son: Democracia plena (8-10), Democracia Imperfecta (6-8), Regímenes Híbridos (4-6), y Regímenes Autoritarios (0-4). Cada tipo de democracia, se tipifica atendiendo a la puntuación obtenida en un cuestionario aplicado a una muestra seleccionada de actores de los 167 países estudiados, utilizando una escala de 0 a 10 basándose en 60 indicadores, donde 10 puntos es la máxima calificación (EIU, 2017).

En concordancia con el estudio realizado por The Economist (EIU, 2017), se entiende por democracia plena, aquellos sistemas donde las libertades civiles y políticas están garantizadas, calificadas con una puntuación comprendida entre 8-10. La democracia imperfecta, es aquella donde a pesar de existir elecciones transparentes y libres, y las libertades civiles básicas están parcialmente garantizadas, persisten violaciones de la libertad expresión, escasa participación ciudadana, y algunas instituciones son poco efectivas, calificadas con una puntuación de 6-8 puntos. Las democracias híbridas, se entienden como sistemas políticos donde existen irregularidades significativas en las libertades civiles y políticas, no obstante, aparentan procesos electorales democráticos, pero sus gobernantes no respetan la alternancia ni la participación política universal, calificadas con una puntuación de 4-6.  Por último, se encuentran los regímenes autoritarios, entendidos como aquellos sistemas políticos carentes del pluralismo político, que básicamente son monarquías y/o dictaduras absolutas, calificadas con una puntuación de 0-4.

Triangulando la clasificación de la democracia antes reseñada, el índice de percepción de corrupción y el criterio temporal que aglutina a los países estudiados, se observó lo siguiente:

Primero. En América Latina los pioneros en la implementación de la ley de transparencia no han alcanzado una democracia plena, y tampoco, han mejorado sus problemas de corrupción. Conforme a este criterio, Colombia pese a ser pionero en la promulgación de la ley de transparencia, en cuanto a los niveles de corrupción se encuentra en el séptimo lugar en Latinoamérica, y en la posición 96 del ranking mundial de corrupción (Transparencia Internacional, 2017).

Segundo. Los países avanzados como Brasil, México, Panamá, Perú, Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y, Honduras, se mantienen dentro de la clasificación de democracia imperfecta e, inclusive tres de ellos, presentan un régimen híbrido con un sistema democrático cuestionable, tal es el caso, de Honduras, Bolivia y Nicaragua. Estos tres países, no dan señales de mejora en su clasificación de la democracia a pesar de los esfuerzos por avanzar en la cultura de la transparencia. A diferencia de Panamá, Argentina y Brasil que dan señales positivas hacia la democratización, con una puntuación de 7,0; 6,96 y 6,87 puntos respectivamente. En el tema de la corrupción, estos países se ubican los puestos por cercanos al 100º del ranking mundial de corrupción de un universo de 180 países estudiados. En contraste, con el Ranking Latinoamérica de Transparencia que los ubica a Argentina de 4º, Brasil 6º, Panamá de 8º, Perú de 9º Bolivia 10º, Ecuador 12º, México 14º, Honduras 15º, Nicaragua 17º.

Tercero. El tercer grupo de países con experiencia intermedia en regulación de la transparencia, conformado por Guatemala, Chile y Uruguay. Los resultados revelan, que es el grupo país más disímil. Porque, convergen por la antigüedad de la ley, pero los resultados tipifican a Uruguay como una democracia plena de América Latina, calificado con una puntuación de 8,12 en cuanto a sus estándares democráticos. No obstante, Chile es tipificado como una democracia imperfecta y Guatemala como un régimen hibrido. Adicionalmente, en lo referido a la corrupción mientras que Uruguay ocupa el escaño 23 de transparencia a nivel global, en América Latina es el número uno.  En tanto, Chile no supera su clasificación de democracia imperfecta con una puntuación de 7.84 puntos, su IPC lo posiciona en el lugar 26 de transparencia a nivel mundial y, en el segundo lugar de América Latina.  Por oposición de los dos anteriores, Guatemala pese a tener una ley de transparencia con una implementación intermedia, no da señales de mejora de su corrupción, ni de su democracia. Los resultados, permiten clasificarlo como un régimen híbrido, calificado con una puntuación de 5,89. En cuanto, a la corrupción se le ubica en el puesto 28 del ranking mundial, y en el 16° lugar en América Latina.

Cuarto. Los países avanzados e intermedios, son secundados por el grupo de los iniciados. Este grupo de países está conformado por El Salvador, Paraguay, y Guyana. Los tres permanecen en la clasificación de democracia imperfecta, sus calificaciones de 6,43; 6,46 y 6,31 respectivamente, dan señales de mejora continua. No obstante, en cuanto al tema de la corrupción Paraguay y El Salvador, están fuera del ranking de los 100 mejores del mundo, en tanto, Guyana se posiciona en el puesto 91 a nivel mundial. En América Latina, sus índices de percepción los posicionan, a Guyana con un IPC de 38 en el puesto 5°, El Salvador con su IPC de 33 en el 11° y, Paraguay con un IPC 29 en el 13°, en una escala donde 100 es muy transparente y 0 muy corrupto.

Quinto. Costa Rica es el país con una ley de transparencia más reciente, de apenas un año de vigencia. Sin embargo, los resultados son reveladores. En el ranking de corrupción de América Latina ocupa el puesto tres. En el tema de la corrupción su IPC de 59 puntos, lo posiciona en el puesto 38º del mundo. Y, en la clasificación de la democracia se le tipifica como democracia imperfecta, calificado con una puntuación de 7,88 puntos, lo que lo aproxima ligeramente a la clasificación de la democracia plena. 

En tanto, Venezuela, por no contar con una ley especial de transparencia en su ordenamiento jurídico positivo, sus indicadores de poca transparencia y corrupción, la ubica, en los últimos lugares del ranking mundial y latinoamericano. Su IPC de 18, la posiciona en el escaño número 169 de una muestra de 180 países estudiados a nivel internacional. La clasificación de la democracia, es de régimen autoritario similar al de una dictadura, con una puntuación de 3,87. Este desempeño ha ido descendiendo en los últimos años, sin señales de recuperación.

La transparencia concebida como una política que facilita el escrutinio público horizontal, y la rendición de cuentas. Desde el punto de vista conceptual, es un instrumento bidireccional. Que, combinada con las bondades de la sociedad informacional y, la revolución de la tecnología de los datos, coadyuva en la consolidación de la democracia de calidad (O’Donnell, 1998; CIDH, 2009; Castells, 2015; ONU, 2014).

A tenor de lo indicado, por un lado, teóricamente la transparencia es la facultad jurídica que asiste a toda persona, individual o colectiva, de informarse, solicitar y recibir información. Y, por otro lado, es una obligación de los órganos del Estado, como un pilar del gobierno abierto, de entregar la información gubernamental en forma sencilla, oportuna, sin restricciones, interoperable, abierta y, ubicua (OGP, 2011; Carta Internacional de los datos abiertos, 2015). Esta relación jurídica bidimensional, tiene su fundamentación en artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), cuando establece que el derecho a la libertad de opinión y expresión, consiste en la facultad de toda persona a expresar su opinión, así como, a investigar, recibir informaciones y de difundirlas sin limitaciones.

Lo anterior, en coherencia con las disposiciones internacionales del derecho de los derechos humanos, conforma una amalgama perfecta para la profundización de la calidad de la democracia (Morlino, 2007). Que, en América Latina ha desencadenado un proceso de promulgación de leyes, conducido por la necesidad de adecuar el orden jurídico interno, con el derecho internacional público (ORME, 2017), cuyo denominador común, es el tratamiento garantista del acceso a la información, mediante leyes especiales que promueven y tutelan el acceso a la información pública, también conocidas como leyes de transparencia. 

Después de realizar la evaluación de la ley de transparencia en América Latina, los resultados dejaron en evidencia que, en la praxis del derecho, en promedio, la ley alcanza 15 años de vigencia. Caracterizada, por un proceso evolutivo, que ha tenido un periodo diferenciado y, ha dado paso, a la siguiente clasificación cronológica. La primera ola de leyes, se inicia a finales de la década de los noventa, clasificados a los efectos de esta investigación como los países pioneros. La segunda ola, se verifica en la primera década del año dos mil, comprendida desde el año 2000 hasta 2007, y agrupa a los países calificados como los avanzados. La tercera ola, se verifica, en el periodo comprendido desde 2008 hasta 2010, agrupando a los países con experiencia intermedia. Y la cuarta ola, comprendida desde el año 2011 hasta el 2016, referida a los países iniciados.

Adicionalmente, pudo constatarse que pese la transparencia ser considerada una práctica no restrictiva dirigida a combatir la corrupción, la dimensión de la transparencia como regulación jurídica por sí sola, no es capaz de garantizar niveles de democracia plena (O´Donnell, 2001). Esta afirmación, se refleja en los países con experiencia acumulada en la implementación de la ley superior a los 20 años, los cuales pese a ser los más antiguos en la implementación de la ley, este es el caso de Colombia y Belice, los resultados evidencian que sus sistemas políticos no son plenamente democráticos, y en cuanto al tema de la corrupción, los más transparentes.  En contraste, con Costa Rica, cuya ley es la más reciente del continente, y sus resultados son alentadores.

Siguiendo con el análisis, se encuentran los países del grupo de los avanzados, del periodo de la llamada tercera ola, cuyos resultados son disimiles. Los cuales, no obstante contar con una ley vigente desde principios del año 2000, evidencian dificultades propias de las democracias híbridas, tanto en Bolivia, como en Nicaragua. Asimismo, de las democracias imperfectas en Brasil, México, Panamá, Perú, Argentina, Ecuador y, Honduras.

Ahora bien, en el grupo de los países con experiencia intermedia, comprendidos por Guatemala, Chile y Uruguay como se pudo constatar, respecto a la lucha contra la corrupción, aparecen ubicados en el ranking mundial de transparencia dentro de los primeros lugares, en el escaño 23 º; 26 º respectivamente. En contraste con Guatemala, que pese a estar en este grupo, se ubica en la posición 148º del ranking. Con relación a la democracia, se evidenció el mismo patrón, Guatemala resultó clasificada como un sistema político hibrido, calificado con 5,89 puntos. Por oposición a Uruguay, quien detenta la única democracia plena latinoamericana, con una puntación de 8,12. A su vez, Chile, con su democracia imperfecta calificada con 7,84 puntos. En tanto, que el cuarto grupo constituido por los países iniciados, configurado por El Salvador con 6,43, Guyana con 6,46 y Paraguay 6,31 puntos, se consideran democracias imperfectas. Por último, Costa Rica con su reciente ley, quien obtuvo una puntuación de la democracia de 7,88 puntos, que la ubica como una democracia imperfecta, cercana a convertirse en democracia plena.

 En ese contexto, considerando los valores de corrupción analizados (IPC, 2017) se puede concluir que el Panorama de la Transparencia en América Latina, está ordenado de la siguiente forma: 1º Uruguay, 2º Chile , 3º Costa Rica, 4º Guyana, 5º Brasil, 6º Colombia, 7º Panamá, 8º Perú, 9º Bolivia, 10º El Salvador, 11º Ecuador, 12º Honduras, 13º México, 14º Paraguay,  15º Guatemala, 16º Nicaragua, 17º Venezuela, exceptuando a Belice, quien a pesar de contar con una ley desde 1994, no fue incluido en el estudio de Transparencia Internacional (2017). 

Lo anterior, permite inferir que la lucha contra la corrupción es un proceso multidimensional y, no el resultado de la aplicación de una ley específica. Se concluye que el fenómeno de la corrupción, amerita además de leyes garantistas, fiscalizadoras y sancionatorias, un compromiso permanente y progresivo de todos los Estados de América Latina, en un esfuerzo común por elevar los valores, principios y códigos éticos en su población, de conformidad con el contenido de la Convención Interamericana contra la Corrupción (1996).

Al final, después de la realización de esta investigación, se recomienda continuar, con evaluaciones de desempeño de la transparencia, por considerarla una fuente inagotable para el diseño y realización investigaciones comparativas, que sirven de referencia y contribuyen a la praxis de la gobernanza basada en evidencias, favorables al proceso de políticas efectivas dirigidas a promover la calidad de la democracia en América Latina.

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1. Universidad Central de Chile. Doctora en Derecho por la Universidad del Zulia. Evaluadora de Políticas Públicas por la Universidad Internacional de Andalucía (UNIA – España). Postgrado en Tributación por la Universidad del Zulia. Ex - Jefa  del Departamento de Economía y Finanzas Públicas de la FCJP de la Universidad del Zulia. Abogada Suma Cum Laude por la Universidad del Zulia. Académica e Investigadora de la Vicerrectoría Académica.  Profesora de la FACDEH de la Universidad Central de Chile. Profesora invitada en programas de postgrado. Ejes de investigación Derecho Económico, Evaluación de Políticas Públicas. Transparencia y Acceso a Derechos Fundamentales. Correo electrónico Lorayne.finol@ucentral.cl