ISSN 0798 1015
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Vol. 38 (Nº 44) Año 2017. Pág. 20
Claudia AYALA R. 1; Michel MURILLO A. 2; Jaqueline GARCÍA S. 3; Marcella PÉREZ M. 4
Recibido: 11/05/2017 • Aprobado: 10/06/2017
RESUMEN: Los proyectos civiles de obras públicas en la ciudad de Barranquilla han jugado un papel muy importante en el desarrollo de la ciudad y es por ello que se hace necesario el conocimiento de las normativas que se deben cumplir en cada una de las etapas de sus ciclos de vida, ya que cada día el número de proyectos aumenta y esta necesidad crece. Atendiendo a esta necesidad, con esta investigación se pretende compilar la normativa legal vigente aplicable durante las etapas del ciclo de vida de los proyectos civiles de obras públicas en la ciudad de Barranquilla. En primer lugar se realiza la identificación de las etapas del ciclo de vida de los proyectos y las entidades que las regulan a nivel nacional, partiendo así del análisis de la información recolectada. Las herramientas utilizadas para la realización de este estudio fueron la guía del PMBOK, entrevistas realizadas a profesionales del área, opiniones de participantes indirectos y las fuentes bibliográficas. |
ABSTRACT: Civil projects of public works in the city of Barranquilla have played a very important role in the development of the city and that is why it becomes necessary to know the regulations that must be fulfilled in each of the stages of its life cycles, being that each day the number of projects increases and this need grows. In response to this need, this research aims to compile the current legal regulations applicable during the life cycle stages of civil projects of public works in the city of Barranquilla. Firstly, the identification of the stages of the life cycle of the projects and the entities that regulate them at the national level is carried out, starting from the analysis of the information collected. The tools used to carry out this study were the PMBOK guide, interviews with professionals in the field, opinions of indirect participants and bibliographic sources. |
El sector de la construcción en la ciudad de Barranquilla se ha dinamizado en los últimos años, convirtiéndose en uno de los sectores con mayor impacto en el desarrollo de la ciudad y del departamento. Los proyectos constructivos se originan a partir de la existencia de una necesidad insatisfecha y/o de una idea de inversión de un grupo de personas. Luego de ello se analiza la idea teniendo en cuenta que si parte de una necesidad, se identifican y se priorizan ciertas situaciones. Después de esto se identifican las soluciones, se aplican estudios de factibilidad, financieros y dependiendo de sus resultados se autoriza el proyecto. Esta etapa es llamada iniciación del proyecto; a partir de esta primera etapa se inicia la segunda, planeación; es aquí donde se definen los diseños, partiendo de todos los estudios y a su vez se preparan los documentos necesarios para la licitación del proyecto. La tercera etapa comprende la ejecución y puesta en marcha de la obra, aquí se definen los sistemas de gestión y calidad, se tramitan los permisos requeridos y se materializan los diseños. Durante la etapa de ejecución se debe realizar paralelamente la fase de control, en esta se supervisa que se cumplan las políticas de seguridad y los tiempos de obra. Finalmente se encuentra la etapa de cierre en la cual se formaliza la entrega del b cumpliendo con todas las especificaciones planteadas en los diseños y con los documentos legales en regla.
Esta investigación plantea la realización de una lista de documentos y procedimientos que debe tener y presentar todo proyecto constructivo que se ejecute y ante qué entidad deben ser presentados, dependiendo cada una de las etapas del mismo, ya que cada fase requiere una serie de documentos que muchos en el ejercicio laboral desconocen y se hace necesaria una guía con la que se pueda manejar y controlar la documentación legal requerida para llevar a cabo un proyecto constructivo en la ciudad de Barranquilla.
El ejercicio de la Ingeniería Civil y ramas afines en Colombia se ha regido por leyes y normas que brindan pautas y restricciones con el fin de hacer un buen ejercicio de dicha profesión. La Ley 64 de 1978 fue la primera ley con la que se reglamentó la ingeniería civil, la arquitectura y profesiones afines. Con esta ley se crea el Consejo Nacional de Arquitectura y profesiones auxiliares, se establece el Código de Ética Profesional y el Régimen Disciplinario, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares; en ella se definen los campos en los que pueden ejercer los ingenieros y arquitectos así: estudio, planeación, asesoría, dirección, gerencia, interventoría, ejecución y desarrollo de obras o actividades. Esta ley tuvo una modificación mediante el decreto 2500 de 1987, mediante el cual se establecen y se describen los procesos disciplinarios y el procedimiento para la expedición de la matricula profesional para Ingenieros y Arquitectos, a su vez modifica la jurisdicción del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares en seccionales regionales las cuales tendrán autonomía para trámites y fallos. La Ley 435 de 1998 reglamenta el ejercicio de la profesión de Arquitectura, separa la Arquitectura de la Ingeniería en sus consejos, Código de Ética y Régimen Disciplinario.
Actualmente se encuentra vigente la Ley 842 de 2003, esta ley modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, profesiones afines y auxiliares y se adopta el Código de Ética Profesional; esta tuvo una modificación con la Ley 1796 del 13 de julio de 2016, con la que se agregan las curadurías urbanas, la revisión de contratos y se modifican las sanciones disciplinarias y sus efectos legales.
El sector de la construcción en Colombia se ha convertido en los últimos años en una de las actividades con mayor avance en la economía, gracias al desarrollo de grandes proyectos de infraestructura. Estos proyectos se otorgan bajo procesos licitatorios los cuales exigen una serie de requisitos que se deben cumplir para que sea adjudicada. La entidad Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) con el apoyo de la Universidad Popular del Cesar (1997), a través de su proyecto de investigación: “Guía de procedimiento contractual y presupuestal para administraciones regionales y locales”, presenta un documento básico para que las administraciones locales y regionales faciliten la tarea de conformación de los documentos que requieren elaborar y las actividades administrativas que se deben realizar para acceder a proyectos de obras públicas y a su respectiva inversión. Este documento se constituye como un instrumento de ayuda para las administraciones regionales y locales de la Guajira y el Cesar.
Por el contrario, en la ciudad de Barranquilla no se encuentra información relacionada con los documentos necesarios para adjudicar proyectos civiles de obras públicas, sirviendo como guía únicamente las condiciones indicadas en los pliegos de cada licitación.
En la Figura 1 se ilustran las cinco fases del ciclo de vida de todo proyecto, y que a continuación se detallan:
- Inicio del Proyecto: en esta fase se define el alcance y los recursos iniciales, a su vez se identifican los interesados y se asigna el director del proyecto. Luego de haber desarrollado toda esta serie de pasos se procede a registrar la información obtenida en el Acta de Constitución del Proyecto, con la cual se considera aprobado y autorizado. Es en esta fase donde se deben hacer estudios de factibilidad de alguna(s) tarea(s) con el fin de prever posibles fallas o pérdidas en el desarrollo del proyecto, a su vez se debe reunir la documentación legal pertinente para el tipo de proyecto que se planea realizar. Dentro de esta fase se deben los objetivos claramente definidos, así como también la duración y estimación de recursos financieros.
- Planificación: en esta fase se trazan las estrategias con las cuales se va a llegar a un cumplimiento total de los objetivos planteados en la anterior etapa, teniendo en cuenta que a medida que se va obteniendo más información del proyecto se hace necesaria una planificación adicional o modificación de dichas estrategias.
- Ejecución: esta fase se desarrolla en función de los resultados esperados, aquí se debe llevar a cabo el plan de acción planeado en la fase anterior, teniendo en cuenta que en la medida en que se desarrollen los procesos se pueden presentar imprevistos y de esta forma se necesitarán cambios en los tiempos y recursos, variables que modificarían las estrategias; estas variables se pueden manejar y controlar si se prevén procesos de monitoreo y control, los cuales permiten analizar e identificar las áreas y/o tareas en las que se haga necesaria una intervención adicional o un cambio de estrategia.
- Seguimiento y Control: en esta fase el objetivo fundamental es el monitoreo de todas las actividades de desarrollo del proyecto. Es importante que se haga un monitoreo regular ya que un adecuado control hace posible evitar gastos innecesarios y extender plazos, o en lo posible identificarlos cuanto antes.
- Cierre del Proyecto: esta es la última fase del proyecto, aquí se verifican los procesos y los resultados obtenidos teniendo como referencia los resultados esperados y las estrategias planeadas; en esta fase se espera la aceptación por parte del cliente para afirmar que se cierra el proyecto, a su vez se analizan los impactos ya sean positivos o negativos que ha dejado el proyecto y se recopila la información obtenida para que se tenga como una memoria del proyecto culminado.
Figura 1. Ciclo de vida del proyecto.
En la Figura 2 se presenta la EDT de las etapas del ciclo de vida de los proyectos civiles de obras públicas, en este esquema se muestran las etapas del ciclo de vida según el PMBOOK 5ta Ed., y estos se complementan con las etapas del ciclo de vida establecidas por la Ley 80 de 1993, en la contratación pública colombiana.
Figura 2. EDT de las etapas del ciclo de vida de los proyectos civiles de obras públicas.
En la ciudad de Barranquilla existen diferentes entidades que regulan y controlan los proyectos civiles de obras públicas en las diferentes etapas de su ciclo de vida. A continuación se describe brevemente el objeto de cada una de estas entidades:
EDUBAR S.A.: Es la gestora y operadora de macro proyectos que generan desarrollo urbano integral, que a través de su talento humano calificado participa activamente en la ejecución de planes de ordenamiento, planes parciales, proyectos de electrificación, valorización, programas de reasentamiento, diseños arquitectónicos y técnicos, proyectos urbanísticos de renovación y desarrollo, interventorías y construcción, así como la promoción de sociedades y negocios innovadores.
ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA (AMB): Es una entidad pública administrativa para el desarrollo de proyectos comunes no solo en el Distrito de Barranquilla, sino también en los municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia y Malambo.
SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DISTRITAL: Es una dependencia de la Alcaldía Distrital de Barranquilla que se encarga de dirigir y coordinar el desarrollo de los planes, programas y estrategias de los organismos y entidades que deban adoptarse en el Distrito. Adicionalmente, dirige el seguimiento y la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión, de acuerdo con la normatividad vigente.
SECRETARÍA DISTRITAL DE OBRAS PÚBLICAS: Esta es una segunda dependencia de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, la cual tiene como misión orientar, planear, diseñar y conservar tanto las obras de uso público como las instalaciones y edificaciones que permitan el desarrollo de la infraestructura del Distrito, en concordancia con los planes y programas que para tal fin trace la Administración Distrital para brindar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la ciudad.
SECRETARÍA DISTRITAL DE TRÁNSITO Y SEGURIDAD VIAL: Esta secretaría en general es la encargada de planificar, administrar, regular y controlar el tránsito del Distrito de Barranquilla en condiciones de seguridad vial, eficiencia y sostenibilidad.
DEPARTAMENTO TÉCNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE BARRANQUILLA (DAMAB): Este Departamento, como autoridad ambiental y rector de la política ambiental en materia de control y vigilancia, trabaja para garantizar el derecho al ciudadano a un ambiente sano, el mejoramiento de la calidad de vida de los barranquilleros en lo concerniente a su dimensión ambiental y la adecuada administración de los recursos naturales bajo el principio de sostenibilidad, mediante la prevención, control y vigilancia de los factores de contaminación y deterioro de la calidad ambiental.
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO (C. R. A.): Tiene como misión conservar, recuperar y proteger los recursos naturales y el ambiente en el Departamento del Atlántico, mediante la ejecución de políticas, estrategias u acciones de desarrollo sostenible.
DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA (DIMAR): Es la Autoridad Marítima Colombiana encargada de ejecutar la política del gobierno en esta materia, contando con una estructura que contribuye al fortalecimiento del poder marítimo nacional, velando por la seguridad integral marítima, la protección de la vida humana en el mar, la promoción de las actividades marítimas y el desarrollo científico y tecnológico de la nación.
El artículo 32 de la ley 80 de 1993 define el contrato de obra pública como aquel que celebran las Entidades Estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y en general para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles. Los Procesos de Contratación de obra pública se rigen por la Ley 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011.
Las contrataciones en términos de Infraestructura de transporte y en los demás aspectos, se rigen por la Ley 1682 de 2013 y por el derecho privado. Independientemente del tipo de obra, los partícipes del sistema de compras y contratación pública deben conocer y aplicar las normas del nivel nacional y territorial en la ejecución de obras públicas, respecto a los siguientes aspectos:
La licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. Esta licencia está sujeta al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la autoridad establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.
La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad. Esta licencia deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad. Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia ambiental. (Decreto 1220, Art 3, Abril 2005)
Las Entidades competentes para realizar la entrega o negación de las licencias ambientales son (Art. 2 del decreto 1220 – 2005):
Para efectos de la delegación, las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán en cuenta especialmente, la capacidad técnica, económica, administrativa y operativa de las entidades territoriales para ejercer las funciones delegadas.
La licencia ambiental global, es la autorización otorgada por la autoridad ambiental competente para las obras y actividades relacionadas con los proyectos de explotación minera y de hidrocarburos. Para el desarrollo de cada una de las actividades y obras definidas en la etapa de la explotación es necesario presentar un Plan de Manejo Ambiental, conforme a los términos, condiciones y obligaciones establecidas en la licencia ambiental global. Dicho Plan de Manejo Ambiental no estará sujeto a evaluación previa por parte de la autoridad ambiental competente; por lo tanto el interesado, una vez presentado este, iniciará la ejecución de las obras y actividades, que serán objeto de control y seguimiento ambiental. (Art. 4, Decreto 1220, 2005).
La licencia urbanística es la autorización previa que los titulares de derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas fiducias deben obtener por parte de la autoridad competente, para intervenir o transformar un predio privado, mediante obras civiles. También podrán ser titulares de una licencia urbanística las entidades señaladas en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 solo en los casos previstos en la misma norma y, los poseedores tratándose de licencias de construcción. Las autoridades de planeación o la dependencia que haga sus veces, o los curadores urbanos donde se adoptó esta figura, son las autoridades competentes para otorgar licencias. (Min Amb, viv y desarrollo territorial, 1997, p. 5).
Existe una variabilidad de licencias urbanísticas con distintos enfoques, que se utilizarán dependiendo el tipo de obra a realizar. A continuación se explica cada una de ellas y qué cubre su aprobación.
- Urbanización: Adecuar terrenos para la futura construcción de edificaciones en suelo urbano. Permite la creación de espacios públicos y privados, construcción de vías y redes de servicios públicos. Si el suelo está clasificado como de expansión urbana, la licencia de urbanización estará sujeta a la aprobación previa del Plan Parcial correspondiente.
- Construcción: Realizar nuevas edificaciones de acuerdo con las normas del plan de ordenamiento territorial (POT), en todo tipo de suelo. Se identifican por modalidades, como lo muestra la Figura 3.
Figura 3. Modalidades de Licencias de Construcción
- Parcelación: Crear espacios públicos y privados e infraestructuras que permiten la auto-prestación de servicios públicos domiciliarios y adecuación de terrenos para la futura construcción de edificaciones en suelo rural y suburbano, donde el POT lo permita.
- Subdivisión de predios: Dividir uno o varios predios localizados en suelo rural, urbano o de expansión, de acuerdo con el POT. Cuando la subdivisión de predios para urbanizar o parcelar haya sido aprobada mediante la respectiva licencia de urbanización o parcelación, no se requerirá adicionalmente de la licencia urbanística. Se identifican de la siguiente manera:
- Intervención y ocupación del espacio público: Ocupar o intervenir bienes de uso público incluidos en el espacio público, de acuerdo con las normas del POT.
La guía de licenciamiento urbanístico, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos asegura que: “El estudio urbanístico necesario, deberá contener la siguiente información: Las zonas de reserva para el desarrollo de las vías y los servicios públicos domiciliarios, entre otros, que inciden en el área.” (Min ambiente, vivienda y desarrollo territorial, 1997, p. 34) “Realizar las obras de urbanización de acuerdo con los proyectos técnicos aprobados para redes de servicios públicos y vías. Además, entregar y dotar las áreas públicas de cesión gratuita con destino a vías locales y equipamiento colectivo y de espacio público” (Min ambiente, vivienda y desarrollo territorial, 1997, p. 16) “De acuerdo con el Artículo 35 de la Ley 388/1997, los suelos de protección están constituidos por las zonas y áreas de terreno localizados en suelos urbanos, rurales, de expansión urbana o suburbano que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o que por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse” (Min ambiente, vivienda y desarrollo territorial, 1997, p. 34).
El Decreto 763 de 2009, por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 814 de 2003 y 397 de 1997 modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material, menciona a partir del Artículo 20° al Artículo 22°, las normas para la protección del patrimonio histórico y cultural, en lo que concierne a bienes inmuebles.
El Artículo 20º especifica los niveles permitidos de intervención, que son las pautas o criterios relacionados con la conservación de los valores del inmueble y su zona de influencia. De igual forma define el(los) tipo(s) de obra que pueden acometerse en el área afectada y su zona de influencia, con el fin de precisar los alcances de la intervención. Se deben tener en cuenta los siguientes niveles de intervención, sin perjuicio de la facultad del Ministerio de reglamentar por vía general otros niveles de intervención para BIC (Bienes de Interés Cultural) del ámbito nacional y territorial.
El Artículo 21º explica las condiciones de manejo, las cuales son el conjunto de pautas y determinantes para el manejo del inmueble, en tres aspectos: Físico-Técnicos, Administrativos y Financieros, los cuales deben propender por su preservación y sostenibilidad.
El Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) deberá fijar, en los casos en que sea pertinente, las determinantes que desarrollarán las diferentes administraciones locales, en relación con los instrumentos de gestión del suelo, tales como planes parciales, unidades de actuación urbanística, procesos de expropiación y de renovación urbana, entre otros; así como los compromisos de inversión pública y privada. Los planes de desarrollo, según sea el caso, deberán contemplar las previsiones necesarias tanto técnicas como financieras y presupuestales para desarrollar e implementar los PEMP de inmuebles del Grupo Urbano.
En lo que concierne al tratamiento tributario de los contratos de obra pública es necesario señalar:
Sin embargo, la Ley 21 de 1992, en su artículo 100, consagra la exclusión del impuesto sobre las ventas para los contratos de obra pública. Esta exclusión del gravamen es igualmente aplicable en el caso de los contratos celebrados con un consorcio o unión temporal, tal como lo aclara el Concepto No 069631 del 27 de septiembre de 2005.
Para realizar una obra en el casco urbano de la ciudad de Barranquilla se debe realizar un comunicado previamente a la Secretaría de movilidad de la Alcaldía, en el cual se informe qué tipo de obra se realizará y las posibles señales de tránsito y precauciones que se requerirán para el cuidado de la comunidad circundante en la zona de construcción y las vías de acceso. Durante el desarrollo de los cierres de vías, se tendrá el acompañamiento por parte de policías de tránsito y orientadores de movilidad.
- Energía Eléctrica (Electricaribe)
Para tramitar el servicio eléctrico en Barranquilla con el actual distribuidor Electricaribe se debe realizar una solicitud para la obtención del servicio dependiendo de la tensión que se necesite y el tipo de obra, ya sea parcelación, intervención del espacio público, demolición, etc. Se deben diligenciar los documentos que la entidad prestadora del servicio exige y una vez Electricaribe abra un expediente se debe cumplir el respectivo procedimiento.
- Gas (Gases del Caribe)
Para tramitar el suministro de este servicio, se debe presentar una solicitud del servicio y el tipo de obra que se ejecutará, radicando los documentos que la entidad exija para la aceptación y ejecución del contrato.
- Agua (Triple A S.A E.S.P)
Para solicitar el suministro de agua potable y conexión de alcantarillado, se deberá emitir un requerimiento del servicio con la dirección donde se ejecutará la obra. La entidad tendrá 15 días para notificar la respuesta y se exigirán los documentos pertinentes para comenzar a elaborar la instalación del servicio, sin importar el tipo de obra.
Conocer el ciclo de vida de todo proyecto contribuye a la optimización de la ejecución de proyectos de obras públicas desde su etapa de formulación. Es por esto que se estudió la forma en que los proyectos civiles de obras públicas deben ser organizados, las entidades que los regulan y todos los trámites necesarios para desarrollarlos con éxito desde su fase de iniciación hasta su etapa de cierre.
El ciclo de vida de un proyecto es fundamental a la hora de iniciar cualquier obra pública. La organización y el entendimiento de todas las funciones que les competen en cada una de las etapas ayudan a verificar el estado de la obra.
Mediante esta investigación se logró compilar el listado de entidades existentes en la ciudad de Barranquilla que regulan las obras durante todas las etapas de su ciclo de vida, desde la licitación hasta la liquidación de la misma, consolidando así los trámites que deben realizar los constructores al momento de ejecutar un proyecto civil de obras públicas.
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1. Ingeniero Civil, magister en Administración de proyectos. PHD (c) en proyectos. Departamento de Civil y Ambiental. Universidad de la Costa. cayala@cuc.edu.co
2. Ingeniero Civil, magister en Ingeniería. Departamento de Civil y Ambiental. Universidad de la Costa. mmurillo4@cuc.edu.co
3. Estudiante de Ingeniería Civil. Universidad de la Costa. jgarciasamper@gmail.com
4. Estudiante de Ingeniería Civil. Universidad de la Costa. mperezmendozas@gmail.com