Espacios. Vol. 36 (Nº 21) Año 2015. Pág. 21
Adam Luiz Claudino de BRITO 1; Erivaldo Moreira BARBOSA 2
Recibido: 12/09/15 • Aprobado: 12/08/2015
RESUMO: Este estudo é uma revisão e uma análise da literatura sobre as políticas ambientais indígenas brasileiras, a partir da Constituição Federal, da Convenção n. 169 da OIT, da Lei n. 12.593/2012 e do Decreto n. 7.747/2012. Aponta, também, a compreensão do direito à consulta prévia como imprescindível à sobrevivência físico-espiritual dos índios. Em termos metodológicos, a pesquisa utilizou o método hermenêutico-normativo para compreender o sentido jurídico das referidas normas para, ao final, concluir que os povos indígenas são titulares do direito ao meio ambiente equilibrado e legitimados a emitir decisões sobre o futuro da sustentabilidade dos seus modos de vida. |
ABSTRACT: This study is a review and analysis of the literature on Brazilian indigenous environmental policies, based on the Federal Constitution, the Convention n. 169 OIT, of Law n. 12.593 / 2012 and Decree n. 7747/2012. It also notes the understanding of the right to prior consultation as essential to the physical and spiritual survival of the Indians. In terms of methodology, the survey used the hermeneutic-normative approach to understanding the legal sense of these rules to at the end, conclude that indigenous peoples are entitled holders to a balanced environment and legitimate to issue decisions on the future of sustainability of their ways of life. |
Vivemos em um tempo em que a necessidade de compatibilização entre o desenvolvimento econômico-social e a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico se torna a questão central a ser observada para a criação de políticas públicas ambientais. Nas últimas décadas, os processos de criação dessas políticas têm se caracterizado pela aparição de um conjunto de leis que revestem a consciência sobre a nossa forma de vivência e sobre as responsabilidades com a proteção ambiental e dos recursos naturais.
Registra-se que o cenário legal de política ambiental no Brasil é composto de diplomas legais que instituíram a Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil (Lei 6938/81), atribuíram à educação ambiental a função precípua de promoção do humanismo ecológico, e que criaram instrumentos de comando e controle capazes de conter as degradações sobre a biodiversidade, água, vegetação e outros recursos naturais imprescindíveis para a manutenção do equilíbrio ecológico dos mais variados ecossistemas.
As políticas ambientais no Brasil foram construídas dentro de um processo de emergência da questão social e fortalecimento dos direitos sociais e econômicos de setores populares (Almeida, 2003). Primeiramente, priorizou-se a participação pública através da criação de instrumentos participativos em conselhos e órgãos governamentais, exigindo audiências públicas de assuntos antes objetos de decisões fechadas no âmbito de governos e empresas e, de outro, conseguiu, não sem dificuldades, aliar-se às lutas de setores populares na construção da cidadania.
É certo que o cenário brasileiro de gestão dos recursos naturais, constituído a partir da Constituição de 1988, tem priorizado a implantação de políticas de conservação da biodiversidade, o controle dos conflitos socioambientais e os modos de apropriação dos recursos naturais. Não menos importante, outro ponto que merece destaque é o tratamento dado pelas legislações ambientais que reconhecem a relação existente entre os povos indígenas e os variados instrumentos de gestão ambiental e dos recursos naturais.
Quando se quer atribuir aos povos indígenas essa intrínseca relação com os processos de gestão de recursos naturais é porque há que se reconhecer que o direito à diferença cultural e à terra que tradicionalmente ocupam são importantes fatores a serem agregados nas decisões administrativas e legais que importam na utilização dos recursos naturais. Acontece que a relação de dependência físico-espiritual dos povos indígenas, para com os seus territórios e recursos naturais, tem sido objeto de ameaças justificadas por interesses desenvolvimentistas que estimula a exploração dos recursos naturais, provoca a expulsão dos índios dos seus espaços tradicionais e causa um processo de desintegração socioambiental. Daí a extrema necessidade em reconhecer o direito dos povos indígenas em ver seus interesses atendidos nos processos de tomada de decisão que envolvem a gestão dos recursos naturais que possuem dependência físico-espiritual milenar.
A exposição acima nos conduz a encontrar no direito à consulta prévia previsto na Convenção n. 169 da OIT (ratificado pelo Brasil pelo Decreto n. 5051/2004), na Lei 12.593/2012 e Decreto n. 7.747/2012 uma excelente oportunidade de verificação de como os interesses dos povos indígenas são retratados nos instrumentos legais de gestão dos recursos naturais. A escolha por essas leis específicas deve-se ao fato de se reconhecer que, quando se fala em políticas ambientais indígenas, não há como descartar a participação dos povos indígenas nos processos de tomada de decisão, uma vez que é reconhecida a indissociabilidade entre os povos indígenas e os bens ambientais presentes nas florestas.
A gestão dos recursos naturais está diretamente relacionada à variedade de interesses dos diferentes atores capazes de influir nas decisões referentes à formulação das políticas ambientais no país (Silva, 2010). Estas estão engendradas em um campo de forças onde residem questões conflituosas de ordem econômica, político-institucional, ecológica e social. Essa discussão/abordagem ganha mais espaço quando se constata que os povos indígenas são titulares do direito de serem consultados previamente, de forma livre e informada, antes de serem tomadas quaisquer decisões administrativas que possam afetar os seus bens ou direitos, conferindo a eles o controle sobre o destino de suas vidas e dos recursos naturais que são imprescindíveis para a sua sobrevivência físico-espiritual.
Eis aí, então, o principal propósito do presente artigo: demonstrar que o direito à consulta prévia é pleno instrumento de gestão ambiental indígena e que o ordenamento jurídico brasileiro é composto de normas que fomentam a participação dos povos indígenas nos processos de tomadas de decisão que envolvem os seus modos de vida.
Para compreender o objetivo proposto do presente artigo, algumas diretrizes metodológicas devem nortear a presente pesquisa.
Como já salientado anteriormente, torna-se imperioso entender a relação existente entre a gestão ambiental das terras indígenas e dos seus recursos naturais e os comandos legais traduzidos em políticas públicas ambientais instituídas nos últimos anos para a promoção e efetivação de alguns direitos fundamentais dos povos que possuem formas peculiares de ser, fazer e conviver com a natureza. Essa análise tem como cenário principal as crescentes pressões e prejuízos socioambientais sofridos pelos índios, tudo decorrente de exploração irregular dos recursos naturais, invasão ilegal dos territórios para prática de mineração e garimpo e construção de grandes empreendimentos ao redor das aldeias sem qualquer oitiva dos povos indígenas, compreendidos como os principais afetados pelas construções.
Primeiramente, para justificar a proximidade do pesquisador com os fenômenos estudados, tornar-se-á imperioso eleger um conjunto de variáveis que tratam da territorialidade indígena e as principais ameaças que fragilizam esse direito originário conferido aos índios; dos mecanismos legais e de gestão existentes para a promoção do protagonismo dos índios; e da institucionalização da participação dos povos indígenas nos processos de gestão ambiental de suas terras. Todas as variáveis abordadas no presente estudo envolvem a proteção dos povos indígenas no plano interno e internacional, além de todo o trabalho ser, também, balizado por uma revisão bibliográfica que contém um conjunto de teorias que servem como suporte para a atividade investigativa. Daí a caracterização do estudo, também, como exploratório e qualitativo.
Num segundo momento, proceder-se-á com a objetivação do fenômeno a ser estudado, de modo a elucidar os sentidos jurídicos (princípios, critérios, sistematizações e informações gerais) da Lei n. 12.593/2012 e Decreto n. 7.747/2012 (Barbosa, 2013). Daí a utilização do método hermenêutico-normativo para se compreender os sentidos linguísticos, textuais e jurídicos que compõem as normas analisadas neste estudo. Além do mais, a utilização do método hermenêutico-normativo permite entender a finalidade social dessas normas, uma vez que "o fim da lei é sempre um valor, cuja preservação ou atualização o legislador teve em vista garantir" (Reale, 2002).
A interpretação-normativa deve conferir aplicabilidade da norma jurídica às relações sociais que lhe deram origem, estender o sentido da norma a relações novas (inéditas ao tempo de sua criação) e promover o alcance da norma para fazê-la corresponder às necessidades reais e atuais de caráter social (Diniz, 2009).
Frisa-se que a descrição, explicação e compreensão das políticas ambientais de proteção dos povos indígenas e gestão dos seus territórios atentam para a necessidade de se compreensão, também, algumas mudanças institucionais ao tempo da criação dessas políticas. Por isso, é imprescindível a utilização da interpretação-sistemática e interpretação histórico-evolutiva, compreendidas no presente trabalho como dimensões/facetas da interpretação normativa (Barbosa, 2011).
É possível caracterizar as terras indígenas como sendo os ecossistemas que apresentam maior e melhor conservação ambiental. Entretanto, é prudente reconhecer que os recursos naturais presentes nesses espaços ambientais também sejam esgotáveis, de modo a exigir que um conjunto de comandos legais regulem a sua exploração econômica e proteção socioambiental.
O que se percebe, nos últimos tempos, é a existência de um conjunto de fatores/pressões antrópicas (conflitos por demarcações, posses irregulares, utilização desregrada dos recursos naturais) que inserem as terras indígenas num cenário até então desconhecido pelos povos, ou seja, o da insustentabilidade das suas condições de sobrevivência. Diante desse cenário, torna-se imperioso analisar os comandos legais que tratam da proteção desse espaço num contexto constitucional, ambiental e internacional, e que se traduzem em políticas ambientais para as terras indígenas.
A primeira discussão que se deve realizar é sobre o conceito de terra indígena previsto no artigo 231 da Constituição Federal que atribui aos índios os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Ainda mais, é reconhecida a posse permanente sobre tais terras, com o usufruto exclusivo das riquezas do solo, rios e lagos nela existentes.
Nesta perspectiva, o conceito de terra indígena merece quatro interpretações complementares: a) a da sua habitação em caráter permanente (art. 231 da CF/88); b) a da sua utilização para as atividades produtivas (Santilli, 1993); c) a da imprescindibilidade de sua preservação bem como dos recursos ambientais necessários para o bem estar dos índios (Souza Filho, 2009); d) a da sua destinação para a reprodução física e cultural dos povos que possuem formas peculiares de se relacionar com a natureza (Villares, 2009).
A habitação da terra pelos índios, em caráter permanente, conjugada com a sua ocupação tradicional, não deve ser compreendida sob o aspecto eminentemente temporal. Tal característica deve ser interpretada em relação "ao modo tradicional de os índios ocuparem e utilizarem as terras e ao modo tradicional de produção, enfim, ao modo tradicional de como eles se relacionam com a terra" (Santilli, 2005). É nesta perspectiva de proteção da terra indígena, ou seja, do reconhecimento de seus direitos originários sobre a terra, que se consagra o conceito de indigenato (Villares, 2009). De acordo com Souza Filho (2009), esse reconhecimento do direito originário de posse dos índios, fruto do direito luso-brasileiro, tem a sua raiz histórica no primeiro documento apontado como o reconhecedor do direito dos índios à terra no Brasil – o Alvará Régio de 1º de Abril de 1680. O direito indígena sobre as terras deve, por isso, ser visto como um direito primário, em que a posse não se legitima pela titularidade, mas sim pela ocupação tradicional.
A denominação "tradicional", por sua vez, refere-se aos regimes de propriedade que não estão associadas ao modo de produção capitalista. A interpretação adequada indica que "as sociedades tradicionais tendem a utilizarem mecanismos de definição de direitos que englobam normas religiosas e regras de conduta individual e coletiva que são resultado de lenta maturação" (Macedo, 2012).
A ocupação tradicional da terra pelos índios implica na sua utilização para as atividades produtivas. São nessas terras que as relações familiares são postas em prática. O sustento e moradia se dão com a retirada dos alimentos e materiais dispostos nos recursos ambientais presentes. Tudo isso, por sua vez, é praticado numa relação de dependência e respeito, marcados pela confirmação de que o meio ambiente é o responsável pelo sustento das relações sociais e culturais do povo indígena. As atividades de produção exercidas pelas comunidades tradicionais nas terras indígenas são consideradas de baixo impacto ambiental, justamente porque os povos possuem formas equitativas de organização social imprescindíveis para consolidação das formas de se relacionarem com a natureza. Trata-se de uma relação implica laços de parentesco e um sentimento de pertencimento que se consolida através da religiosidade (Ubinger, 2012).
A necessidade de se preservar a terra indígena com o escopo de se proteger os recursos ambientais essenciais para a garantia de vida dos índios faz pensar esse locus como um espaço territorial especialmente protegido, assim como são vistas as unidades de conservação, as áreas de preservação permanente e as reservas legais florestais. O texto constitucional traz uma série de comandos protetivos em prol desse macrobem ambiental, e assim elenca: a) 1º mandato: reconhecimento dos direitos originários sobre as terras e fixa competência da União para demarcar tais espaços e proteger todos os recursos naturais; b) 2º mandato: previsão de que tais espaços deverão ser apenas habitados pelos povos indígenas, em caráter permanente; c) 3º mandato: as terras indígenas são necessárias/imprescindíveis para a reprodução físico-espiritual dos índios, que também não poderão ser removidos de suas terras, salvo em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população ou no interesse da soberania do país (Abi-Eçab, 2012).
Acontece que, nos últimos tempos, os povos indígenas têm sido submetidos a desafios para manterem as suas tradições culturais e seus modos de vida com a natureza. Isso tem se revelado num período em que a subvalorização de suas culturas têm crescido por conta da imposição de uma cultura ocidental compreendida como a única e mais certa opção de desenvolvimento (Palacios, 2014). E é dessa constatação lamentável que se reconhece a importância do respeito ao diálogo com os povos, como fator de proteção socioambiental.
Essa discussão/abordagem ganha mais respaldo quando se constata que os povos indígenas são titulares do direito de serem consultados previamente, de forma livre e informada, antes de serem tomadas quaisquer decisões administrativas que possam afetar os seus bens ou direitos, conferindo a eles o controle sobre o destino de suas vidas e dos recursos naturais que são imprescindíveis para a sua sobrevivência físico-espiritual. O referido direito, também denominado obrigação estatal de consulta, foi previsto, primeiramente, em âmbito internacional, por conta da Convenção n. 169 da OIT (que foi ratificada no Brasil e promulgada pelo Decreto n. 5051/2004) e até hoje permanece em outros diplomas legais como instrumento de promoção do protagonismo indígena.
O direito à consulta prévia conferido aos povos indígenas, foi estabelecido, inicialmente, na Convenção 169 da OIT, diploma legal internacional que apresentou um sistema de proteção ambiental para os povos indígenas respaldado numa efetiva preocupação das organizações internacionais empenhadas na salvaguarda dos direitos humanos, envolvendo, propriamente, três princípios basilares: o da inviolabilidade das pessoas, o da autonomia das pessoas e o da dignidade da pessoa humana.
A Convenção n. 169 da OIT, desse modo, define uma política geral para o tratamento dos povos indígenas, obrigando os governos a assumirem responsabilidades de desenvolver ações coordenadas e sistemáticas de forma a proteger o direito dos povos tradicionais que possuem formas peculiares de ser e conviver com a natureza. Entre essas ações propostas pela Convenção como instrumentos a serem utilizados pelos governos/Estados para fomentar a proteção dos povos indígenas está o dever de consulta prévia. Esse dever pode ser compreendido como a obrigação dos Estados (tanto poder executivo como legislativo) de perguntar, adequada e respeitosamente, aos povos indígenas suas opiniões sobre decisões capazes de afetar a suas vidas.
A consulta prévia pode ser vista, então, como pleno instrumento de gestão, uma vez que se trata de um mecanismo que garante aos povos indígenas o acesso a informações que lhes permitam influenciar nas tomadas de decisões pelo Estado, ou seja, a consulta deve ser realizada antes de ser tomada a decisão que possa afetar a integridade dos seus modos de vida.
Mister se faz conhecer os três elementos que caracterizam esse instituto que é corolário dos direitos humanos e a ambientais que tratam da proteção da integridade dos índios: a) a consulta deve ser prévia, ou seja, deve ser precedida de um trâmite pré-consultivo que estabeleça as bases do procedimento consultivo; b) a consulta deve ser livre, no sentido de não existir nenhuma manipulação ou predeterminação que conduza a adoção de determinada posição; c) a consulta dever ser informada, de modo que os Estados repassem informações de forma acessível e que garanta aos povos indígenas um tempo suficiente para adotarem as suas decisões em consonância com suas práticas culturais e sociais (Palacios, 2014).
A legitimidade para efetuar a consulta é atribuída ao órgão do Poder Público que emitirá a decisão administrativa ou legislativa, e a legitimidade para ser consultado é atribuída aqueles povos que evidentemente serão afetados pela decisão objeto da consulta, ou seja, os povos indígenas atingidos pelos empreendimentos ou atividades que o Estado pretenda executar e que afetem suas vidas. Segundo o artigo 6º da Convenção n. 169 da OIT "cada povo indígena pode determinar livremente, de acordo com seus usos, costumes e formas de representação social que são seus legítimos representantes para cada consulta".
A consulta prévia tem recebido outra denominação na Carta Magna Brasileira, que não retira a essência do referido instrumento de gestão. Nos termos do artigo 231 da CF/88, "o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas".
É certo que o aproveitamento dos demais recursos naturais presentes e próximos das terras indígenas, não elencados no referido dispositivo, também devem ser objeto de consulta prévia, até porque a oitiva das comunidades indígenas a que faz referência a Constituição Federal é claramente um tipo de consulta prévia. Dessa forma, a conservação da biodiversidade encontrada nos territórios indígenas, que tem sido vítimas da abertura de estradas, implantação de fazendas, madeireiras e construção de hidrelétricas no entorno quando se não dentro das próprias aldeias, também deve ser considerada para fins de realização de consulta prévia, uma vez que os instrumentos fiscalizatórios das atividades antrópicas que incidem sobre a biodiversidade nos territórios indígenas tem se mostrado inoperantes, contribuindo para a desintegração socioambiental dos povos e ecossistemas.
Vale frisar que o instrumento de gestão denominado consulta prévia não se confunde com o instrumento de comando e controle chamado audiências públicas em licenciamento ambiental. Este instrumento está dirigido à criação de espaços de informação sobre o procedimento de licenciamento ambiental para a população em geral cujo objetivo é expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido Estudo de Impacto ambiental/ Relatório de Impacto Ambiental, de forma a sanar dúvidas e recolher dos presentes as críticas e sugestões sobre o empreendimento que será construído.
A consulta prévia, por sua vez, está intimamente dirigida aos povos indígenas, com o escopo de se deliberar sobre a viabilidade e as consequências da decisão de implementar ou não um empreendimento ou atividade que os afetem. A participação e a consulta são institutos imprescindíveis para que determinado povo indígena desenvolva os seus projetos de vida, segundo a sua vontade, de acordo com o seu autogoverno (Romero, 2011). Em que pese a sua utilização pelos Estados ainda tem relegado os povos indígenas a um papel de coadjuvantes no que tange ao poder de influenciar nas decisões, a definição de consulta prévia em nada coincide com a idéia de simples informação, pelo contrário, indica ser uma ferramenta de promoção do diálogo equitativo entre diferentes campos de poder (Hill, 2014).
Nos termos da Convenção n. 169 da OIT, as consultas prévias devem ser verdadeiras oportunidades de participação dos povos indígenas afetados no processo de tomada de decisão com o objetivo de se chegar a um acordo ou consentimento, ou seja, é um verdadeiro processo de decisão e não uma simples reunião de informações como são as audiências públicas.
O que não se pode negar é que a sustentabilidade socioambiental das terras indígenas depende de critérios que reconheçam a importância da participação dos povos indígenas e a sua capacidade de influenciar nos processos de tomada de decisão que envolvem a gestão ambiental dos seus territórios bem como a existência de uma política ambiental dotada de instrumentos sociais, jurídicos e econômicos que tutelem os microbens ambientais existentes nos espaços de sobrevivência dos índios.
Como já salientado anteriormente, torna-se imperioso entender como o Estado Brasileiro tem fomentado a participação social indígena nos processos de tomada de decisão que envolvem a gestão de suas terras e recursos naturais. Nesse sentido, torna-se importante analisar os preceitos contidos na Lei n. 12.593/2012 (que instituiu a Política Nacional de Proteção e Promoção dos Povos Indígenas e o Plano Plurianual de Proteção e Promoção dos Povos Indígenas entre o ano de 2012 e 2015 – PNPPPI/PPA) e Decreto n. 7.747/2012 (que instituiu a Política Nacional de Gestão Ambiental em Terras Indígenas - PNGATI), compreendidas neste estudo como as principais normas responsáveis pela consagração do protagonismo indígena no que tange à criação e implementação de políticas públicas ambientais indígenas.
Adentrando-se no estudo da Lei n.12.593/2012 e Decreto n. 7.747/2012, é possível dizer que o conjunto de avanços verificados sobre os direitos dos povos indígenas desde o advento da CF/88, em termos de direitos territoriais (principalmente após o advento do art. 231 da CF), não anula os novos desafios relacionados à temática territorial, tais como insuficiência de terras demarcadas para a sobrevivência dos povos que possuem direitos originários sobre os espaços que ocupam, dificuldade para implementação de mecanismos de proteção da integridade das terras indígenas e dos seus recursos naturais em tempos de tamanha pressão econômica externa e interna e aumento dos desejos de consumo em detrimento das tradições indígenas. Com o escopo de respeitar a territorialidade indígena e tudo aquilo mais relacionado à proteção dos espaços de vida e liberdade dos índios, é que as políticas públicas indigenistas recentes têm se baseado na gestão participativa, envolvendo vários órgãos do governo federal e representantes indígenas de todas as regiões do país. Nesse sentido, cabe apresentar a Política Nacional de Proteção e de Promoção dos Povos Indígenas – PNPPPI, representada pela Lei Federal n. 12.593/2012 ; e a Política Nacional de Gestão Ambiental em Terras Indígenas, prevista no Decreto n. 7.747/2012.
A PNPPPI surgiu num contexto em que a Fundação Nacional do índio - FUNAI (principal órgão governamental responsável pela implantação de políticas indigenistas no Brasil) pretendeu estabelecer um arranjo jurídico-institucional necessário à articulação, pactuação e execução de políticas públicas voltadas aos povos indígenas, calcadas na participação e controle social. Todo esse arranjo jurídico-institucional foi criado para garantir um modelo de gestão compartilhada e participativa, distribuição de responsabilidades e competências entre os diversos entes e órgãos estatais (num verdadeiro ato de desconcentração e descentralização de ações) e, por fim, a criação de sistemas de informação e indicadores de gestão (Funai, 2012). Essa nova concepção de gestão ambiental indígena é fruto da nova roupagem dada ao indigenismo no Brasil, após a reestruturação da FUNAI e aparição de política públicas desenhadas para colocarem em prática a autonomia e cidadania dos povos indígenas.
Por conta da criação do PNPPPI, a questão indígena começou a ser tratada dentro de uma nova estrutura estatal, não mais paternalista e intervencionista (ainda operante à época de vigência do Estatuto do Índio – Lei n. 6001/73), mas sim que defende a pluralidade étnica e a autonomia dos povos nos espaços de representação governamentais e não governamentais. Como se sabe, durante anos as dificuldades enfrentadas pela FUNAI para implementar as políticas indigenistas no Brasil não estiveram associadas somente a um quadro de carências generalizadas em termos de recursos humanos e materiais, mas também repousaram na dificuldade em consolidar uma conciliação de interesses dos diferentes setores envolvidos na proteção dos povos indígenas.
Com o advento da PNPPPI, a melhoria da integração e sinergia das ações do governo federal em parceria com Estados, Municípios e Sociedade Civil seria o principal desafio para se ver consolidado o protagonismo dos povos indígenas. Para então alcançar esse próposito, o governo federal deu início a uma série de ações consideradas estratégicas do ponto de vista da reformulação da política indigenista até então existente.
A reestruturação da FUNAI contou com um conjunto de ações baseadas na criação de comitês regionais paritários e, principalmente, na criação de um novo espaço de articulação e concertação das políticas indígenas envolvendo vários órgãos do governo federal e representantes indígenas de todas as regiões do país: a Comissão Nacional de Política Indigenista – CNPI.
A CNPI foi criada pelo Decreto de 22 de março de 2006, no âmbito do Ministério da Justiça, e tem por principais objetivos a proposição de diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional indigenista, bem como estratégias de acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações desenvolvidas pelos órgãos da administração pública federal relacionadas com a área indigenista e incentivar a participação dos povos indígenas na formulação e execução da política indigenista do Governo Federal (CNPI, 2008).
Para a sua composição foi previsto a participação de representantes do Ministério da Justiça e FUNAI, representantes diretos da Presidência da República e seus respectivos Ministérios, representantes e lideranças indígenas de todas as regiões do país e representantes de organizações não governamentais indígenas.
E este tem sido o principal espaço de discussão das questões indígenas no Brasil. Enquanto o projeto de lei que visa à criação do Conselho Nacional de Política Indigenista (órgão de caráter definitivo) ainda encontra-se em tramitação no Congresso Nacional, cabe a CNPI (órgão provisório) promover a reunião de todos os setores e lideranças governamentais e não governamentais, indígenas e não indígenas para a proposição e deliberação da diretrizes e prioridades para a política ambiental indigenista e o acompanhamento das ações desenvolvidas pelos órgãos da Administração Pública.
De acordo com o Regimento Interno da CNPI, todos os membros dessa comissão devem reunir-se, ordinariamente, a cada dois meses, para fins de deliberações sobre as principais temáticas que envolvem a posse plena dos territórios pelos índios, o reconhecimento da autonomia indígena, o reconhecimento da questão indígena por demais órgãos públicos, a proteção social dos povos indígenas e a gestão ambiental e territorial dos espaços de vida e liberdade dos povos indígenas.
Vale ressaltar que a criação da CNPI obedeceu aos ideais já apregoados com o advento da PNPPPI, que foi fortalecer a relação entre Estado e Povos Indígenas a partir do reconhecimento das suas especificidades bem como fomentar o diálogo intercultural e a garantia de sobrevivência dos povos altamente vulneráveis socioambientalmente, de modo que as suas decisões sejam realmente transformadas em políticas públicas. A verdade é que os povos indígenas no Brasil, num contexto lamentável de negação de direitos e estado de invisibilidade, só tem alcançado o status de cidadão, quando são destinatários de políticas públicas específicas, que os reconhecem sob o viés da diferenciação e não integração.
Interessante observar que grande parte das proposições e deliberações tratadas pela CNPI está intimamente atrelada à questão ambiental. Essa constatação pode ser facilmente identificada no Plano Plurianual previsto pela União para o período de 2012-2015, que prevê ações coordenadas para a garantia da sustentabilidade socioambiental dos povos indígenas e solução dos problemas ecológicos atuais sofridos pelas populações indígenas, e que se traduzem em uma crise em que a difícil compatibilização entre equidade e acumulação econômica com requisitos de ordem socioambiental gera processos concretos de vulnerabilidade e exclusão.
A CNPI, nos últimos tempos, então, tornou-se o principal cenário de participação indígena na criação, discussão e implementação das políticas indigenistas do país. É nesse espaço de diálogo, embora ainda apenas consultivo, que as políticas públicas criadas pelo Estado são levadas ao conhecimento dos povos indígenas, que terão oportunidade de validar tal política (participação); ou ainda verificar se o Estado cumpre com suas obrigações (controle social). Quando se afirma que a participação dos povos indígenas na CNPI dá-se apenas em caráter consultivo (e não deliberativo), adianta-se que esse tema tornou-se uma das principais reivindicações dos povos indígenas que têm apresentado demandas por transformar o conceito de participação como sendo apenas uma simples presença em um comitê, comissão ou conselho (participação manipulada), para um modelo de participação interativa ou de automobilização.
Em outro plano, merece destaque também, no contexto do estudo das principais políticas ambientais indígenas criadas para a gestão das terras indígenas e de seus recursos naturais, a Política Nacional de Gestão Ambiental em Terras Indígenas – PNGATI, que também teve sua origem e consolidação verificada a partir das decisões tomadas no âmbito da CNPI.
O PNGATI surgiu por conta do Decreto n. 7.747/2012 com o objetivo de formalizar e institucionalizar a importância da gestão territorial como o tema central para os povos e terras indígenas. Para isso, reconheceu em seu texto legal a necessidade de se garantir e promover a proteção, recuperação, conservação e o uso sustentável dos recursos naturais das terras indígenas, assegurando a integridade do patrimônio indígena, a melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultural das atuais e futuras gerações dos povos indígenas, de forma a respeitar sua autonomia e formas próprias de gestão territorial e ambiental (art. 4º, Decreto n. 7.747/2012).
Assim como a PNPPI/PPA (Lei n.12.053/2012) estabeleceu um conjunto de objetivos, diretrizes e preceitos que devem orientar a nova política indígena brasileira; a PNGATI (Decreto n. 7.747/2012), pela via complementar, apresenta um rol de linhas de ação a serem tomadas em nível de tutela e gestão para a promoção da proteção territorial, gestão e conservação ambiental do principal bem ambiental dos povos indígenas. Dessa forma, a governança e a participação indígena, a proteção do entorno das terras indígenas, a recuperação dos danos ambientais nas florestas indígenas, a fiscalização dos licenciamentos ambientais das obras e atividades poluidoras dentro e no entorno de terras indígenas e a criação de mecanismos que regulem o uso sustentável dos recursos naturais em terras indígenas são apresentados como o conjunto de desafios territoriais contemporâneos que as instituições governamentais e não governamentais, por meio dos seus distintos interesses e perspectivas, devem inserir em seus diálogos quando da busca de soluções conjuntas para o cenário de vulnerabilidade socioambiental indígena.
Vale reforçar que a PNGATI também tem a sua criação calcada no novo eixo dado para as políticas indigenistas a partir do processo de transformação passado pela FUNAI a partir da década de 1990, momento em que passou a dividir responsabilidades indigenistas com diversos outros órgãos e ministérios (Souza; Almeida, 2012). A verdade é que a PNGATI surgiu num período, também, em que se verifica a emergência das organizações indígenas e o fortalecimento do movimento indígena organizado na construção de políticas públicas e implementação de ações e projetos alinhados voltados para a garantia territorial, saúde, educação, gestão ambiental e promoção da sustentabilidade dos modos de vida.
A PNGATI foi criada no âmbito da necessidade urgente do Estado Brasileiro retomar o diálogo com os povos indígenas, depois de um longo período de negação de direitos territoriais e estado de invisibilidade dos povos, que viram seus territórios serem ameaçados por conta das atividades mercadológicas. Essa retomada do diálogo, na visão dos idealizadores da PNGATI, fortalece o protagonismo indígena, além de reconhecer a atuação imprescindível dos povos indígenas para a proteção do meio ambiente e recursos naturais. Para isso, essa política criou, então, alguns instrumentos auxiliadores da gestão ambiental das terras indígenas, quais sejam: a) etnomapeamento (construção de uma carta geográfica com os locais importantes do território indígena, o seu uso cultural, a distribuição espacial dos recursos naturais, a identificação de impactos ambientais e outras informações relevantes, salvaguardando o interesse, o olhar e a compreensão indígena); b) diagnóstico participativo (realiza o levantamento e a análise de informações dos territórios indígenas a partir do diálogo intercultural, considerando o contexto histórico, político, sociocultural, econômico e ambiental dos povos); c) etnozoneamento (categorização de áreas segundo sua importância ambiental e étnica, realizada com base no Etnomapeamento e discussões internas das comunidades) e o plano de gestão ambiental e territorial (instrumento de caráter dinâmico, que visa à valorização do patrimônio material e imaterial indígena, à recuperação, à conservação e ao uso sustentável dos recursos naturais, assegurando a melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultural das atuais e futuras gerações) (Decreto n. 7.747/2012).
A exposição dos aspectos gerais que qualificam a criação de políticas públicas ambientais indígenas no Brasil leva a percepção de que a gestão dos recursos naturais em terras indígenas assume, um caráter eminentemente político, na medida em que a diversidade de atores políticos e instituições políticas com interesses e expectativas profundamente diferentes, a obtenção de benefícios econômico-financeiros frente à vulnerabilidade socioambiental vivida por grande parte dos índios e seus territórios se torna pontos de partida para que os governos e Estados Nacionais formulem um conjunto de decisões que priorizem a sustentabilidade dos povos indígenas e dos seus territórios.
O presente artigo demonstrou que a formulação das políticas públicas indigenistas no Brasil, tem ficado a cargo, exclusivamente, do Estado (Santos, 2012). Dentro do ciclo de formação e implementação dessas políticas, cabe ao Estado reconhecer as demandas apresentadas pela sociedade para a solução de um determinado problema; formular; implementar; monitorar e avaliar a execução de tais políticas.
Numa perspectiva teórica, o estudo apontou, também, que as políticas ambientais indígenas tem se exteriorizado a partir da observação dos sujeitos políticos e sociais que interagem em espaços públicos por interesses e valores associados a aspectos econômicos e ambientais de setores específicos (Costa et al, 2001).
Dessa forma, a avaliação das políticas ambientais indígenas criadas e implementadas por conta da Política Nacional de Proteção e Promoção dos Povos Indígenas/Plano Plurianual e Política Nacional de Gestão Ambiental em Terras Indígenas e, por consequência, da atuação da CNPI, parte de uma reflexão inicial de que é desafiador pensar numa gestão ambiental em terras indígenas quando se sabe do seu papel estratégico para os mais variados setores econômicos e ainda quando se sabe que, muitas vezes, os mecanismos participativos são estabelecidos somente para se cumprir o que está determinado pela legislação ou para legitimar decisões previamente tomadas pelos gestores públicos (Antunes; Conti, 2012).
Como se sabe, as terras indígenas abrigam os mais variados recursos naturais e serviços ecológicos. E é esse fato que tem feito os espaços de vida e liberdade dos povos indígenas se tornarem alvo de variadas pressões, o que faz a questão indígena ter uma reorientação jurídico-política com vistas à uma nova percepção da sua importância ecológica. Em outro plano, há uma grande dificuldade dos gestores públicos compreenderem que a formulação e implementação de políticas públicas indigenistas em caráter ambiental é tarefa que deve ser realizada em diálogo constante com a população a que essas políticas se dirigem (Evans, 2008).
É possível afirmar que já existem sim ações do Estado no sentido de oportunizar aos povos indígenas espaços de demonstração dos seus anseios por formas mais eficazes de gestão de seus territórios. Entretanto, o que se tem notado é que são espaços ainda tímidos cujas deliberações nem sempre observam a equidade e comunhão de interesses nas tomadas de decisões.
E ainda mais, o presente artigo buscou alcançar um ideal de que as políticas ambientais indigenistas devem ter o seu campo de força e atuação compatível com um Estado que seja capaz de gerir os conflitos ambientais, que abra espaço para a democracia participativa, e que inclua a ética na economia, tudo isso compreendido os vetores essenciais para a promoção do desenvolvimento como expansão da esfera da tomada de decisão autônoma dos indivíduos, capaz de recuperar a noção de Estado de Direito que protege as minorias (Sem, 1999).
A abordagem teórico-metodológica utilizada neste estudo, ao ter como enfoque a consideração da terra indígena enquanto espaço de sobrevivência físico-espiritual dos povos indígenas que tem sofrido prejuízos ambientais decorrentes da expansão das fronteiras agrícolas nas proximidades das aldeias e exploração desregrada dos bens ambientais, reforçou a idéia de que as políticas de conservação da biodiversidade socioambiental, a criação de instrumentos de gestão e de tutela que controlem os conflitos ambientais e os modos de apropriação de recursos naturais são os principais desafios da política ambiental indigenista que, no Brasil, tem sido articulada por órgãos da esfera governamental que estimulam a participação variada dos setores que nem sempre estão envolvidos diretamente com a questão ambiental indígena.
Denota-se que a efetiva gestão dos recursos naturais em terras indígenas está pautada em fatores ambientais, ecológicos, socioculturais, cosmológicos, educacionais e políticos, e o tratamento desses pontos nas reuniões e deliberações que envolvem a tutela e gestão dos recursos naturais em terras indígenas representa a consagração do protagonismo dos povos que há tempos sofrem um processo material de negação de direitos.
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1. Doutorando em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande- PB; Professor Assistente I da Universidade Federal de Mato Grosso. claudinodebrito585@gmail.com
2. Professor do Programa de Pós-Graduação em Recursos Naturais da Universidade Federal de Campina Grande – PB (Doutorado Interinstitucional – UFMT/UFCG).