Espacios. Vol. 34 (10) 2013. Pág. 6


O modelo governança portuária revisitado: Uma contribuição para o processo de reforma portuária

The port governance model revisited: A contribution to the port reform process

Guilherme Bergmann Borges VIEIRA 1, Francisco José KLIEMANN NETO 2 y Arturo MONFORT Mulinas 3

Recibido: 20-07-2013 - Aprobado: 02-10-2013


Contenido

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RESUMO:
A governança de cadeias logístico-portuárias é um fator-chave para a competitividade dos portos e pode ser definida como os mecanismos utilizados para coordenar as relações existentes entre os atores da comunidade portuária e os fluxos logísticos associados. Sua materialização se dá mediante um modelo de governança, o qual influencia a eficiência e a eficácia do porto, bem como sua inserção competitiva. Dado esse contexto, o presente artigo tem como objetivo propor um modelo conceitual que apoie a análise da governança em cadeias logístico-portuárias, discutindo sua operacionalização em um processo de reforma portuária. São apresentados, no decorrer do estudo, as diferentes dimensões do modelo, os fatores associados a cada dimensão, a lógica de funcionamento do modelo e sua forma de aplicação em um processo de reforma portuária.
PALAVRAS-CHAVE: Modelo de Governança; Cadeia Logístico-Portuária; Processo de Reforma Portuária

ABSTRACT:
Port logistics chain governance is a key factor for the competitiveness of ports and can be defined as the set of mechanisms used to coordinate the relationships between the actors of port community. Its implementation is produced by a governance model, which influences the efficiency and effectiveness of the port, as well as its competitive insertion. Taking this context into account, the present article has as objective to propose a conceptual model which supports governance analysis in port logistics chains, discussing their implementation on a port reform process. The study presents the different dimensions of the model, the factors associated with each dimension, the logic of the model and its application on a port reform process.
KEYWORDS: Governance Model; Port Logistics Chain; Port Reform Process.


1. Introdução

Como conseqüência do processo de globalização, as relações comerciais internacionais têm se intensificado, aumentando em um ritmo superior ao do crescimento econômico mundial (OMC, 2010). De 1950 a 2009, segundo a OMC (2010), o crescimento do comércio foi, em média, 1,7 vezes superior ao crescimento econômico mundial, havendo um ápice nos anos noventa e um arrefecimento do mesmo na última década, devido a uma taxa de crescimento das exportações (3,2%) inferior à média do período (5,8%).

Esse crescimento do intercâmbio comercial aumenta a importância dos portos como elos de conexão da rede logística mundial, uma vez que parte significativa das atividades de Distribuição Física Internacional (DFI) está diretamente relacionada com os portos, tanto de embarque como de destino, afetando os fluxos logísticos. Tais fluxos podem ser classificados como físicos, financeiros e de informação (Beamon, 1998) e influenciam a competitividade dos setores exportadores e importadores que se utilizam dos portos, influenciando tanto o custo dos produtos como o nível de serviço - velocidade e confiabilidade com que um item pedido torna-se disponível aos clientes (Heskett, 1994).

Nesse contexto, a qualidade com que os fluxos são gerenciados nos portos e os custos decorrentes de tais fluxos dependem do grau de coordenação existente entre os atores da cadeia logístico-portuária e é nesse ponto que entra a governança, conceito que tem relação com as práticas de coordenação de atividades através de redes (Hirst, 2000).

Diante desse cenário, o presente artigo tem como objetivo propor um modelo conceitual que apoie a análise da governança em cadeias logístico-portuárias, discutindo sua operacionalização em um processo de reforma portuária.

Entre os benefícios da governança em cadeias logístico-portuárias que justificam a importância do modelo conceitual proposto, podem-se citar o alinhamento entre os diferentes atores dessa cadeia e o aumento da eficácia, da eficiência e da inserção competitiva dos portos nas redes globais de transporte marítimo. Isso está associado a uma série de fatores, tais como: i) melhora da qualidade dos serviços prestados aos usuários; ii) aumento da eficiência dos fluxos físicos, com a redução dos dwell times dos navios e das cargas; iii) aumento da eficiência dos fluxos informacionais, com a simplificação de procedimentos administrativos e a redução do tempo de execução dos mesmos; e iv) melhora da consistência, confiabilidade, rastreabilidade e disponibilidade das informações trocadas entre os diferentes atores, apoiando o processo de tomada de decisões e o planejamento de novas exigências.

Em que pese a importância do tema, são encontrados na literatura poucos estudos sobre governança portuária. E os estudos contemplando modelos de governança portuária, especialmente modelos que busquem relacionar, ainda que de forma incipiente, governança e performance dentro de um processo de reforma portuária, são ainda mais escassos. Esses fatores justificam a importância do presente estudo.

2. Governança portuária

O conceito de governança conta com uma série de acepções, podendo ser considerado um padrão de comportamento do estado ou de empresas (governança corporativa) ou a coordenação das transações entre empresas pertencentes a uma aglomeração empresarial. Alinhado com esse último entendimento, Hirst (2000) afirma que o conceito de governança tem relação com as práticas de coordenação de atividades através de redes e Arbage (2004) complementa que, na maioria das vezes, a literatura não diferencia claramente os conceitos de governança e coordenação.

No caso portuário, pode-se diferenciar os conceitos de ‘governança da autoridade portuária’ e ‘governança portuária’, estando o primeiro relacionado a questões de governança corporativa e o segundo à governança do porto como aglomeração empresarial (De Langen, 2006), referindo-se às relações existentes entre os atores da cadeia logístico-portuária e aos mecanismos de coordenação usados nessa aglomeração (De Langen, 2004).

O conceito de governança repousa na ideia de que a eficiência não emerge espontaneamente, sendo necessário um ‘modelo de governança’ para favorecer a referida eficiência, mediante a coordenação dos atores e das atividades logístico-portuárias. Segundo Geiger (2009), um modelo de governança deve responder a três questões básicas: i) Quem governa? ii) Como governa? e iii) O que governa? A resposta a essas questões são, respectivamente: i) a estrutura de governança; ii) as ações de governança; e iii) os elementos de governança. A estrutura de governança refere-se ao arcabouço institucional e normativo existente na aglomeração empresarial; as ações de governança são os mecanismos indutores de coordenação e os elementos de governança são os atores pertencentes à aglomeração e as transações realizadas entre tais atores, as quais geram os fluxos logístico-portuários (físicos, financeiros e informacionais). Além das questões propostas por Geiger (2009), pode ser estabelecida uma pergunta anterior (Para que governa?) a qual se refere aos resultados da governança, associados à referida eficiência da aglomeração empresarial, neste caso, da cadeia logístico-portuária. O objetivo final da governança portuária é promover a performance da cadeia logístico-portuária mediante um determinado modelo de governança. Para tanto, é necessário compreender tanto a lógica de funcionamento do modelo adotado quanto sua forma de operacionalização em um processo de reforma portuária.

3. Modelos de governança portuária

Segundo Lee (1973), um modelo é uma representação simplificada da realidade que apresenta as características mais importantes de uma situação concreta. Um modelo de governança portuária pode ser considerado a partir de duas perspectivas distintas: i) como uma representação da forma de funcionamento da governança em determinado porto; e ii) como uma estrutura de referência para a análise da governança em determinado porto e para a implementação de processos de reforma portuária. Portanto, idealmente, um modelo de governança portuária deveria atender a esses dois aspectos, explicando o funcionamento da governança em determinado porto e permitindo sua análise, de modo a orientar o referido processo de reforma.

São encontrados na literatura poucos modelos de governança portuária, destacando-se o modelo denominado Matching Framework, desenvolvido originalmente por Baltazar e Brooks (2006) e sendo aprofundado em estudos posteriores por Brooks e Cullinane (2006a) e Brooks e Pallis (2008). Além desses estudos, cabe mencionar os modelos de Brooks e Cullinane (2006b) e de Verhoeven (2010). O primeiro, denominado Modular Port Governance Model, trata-se de uma contribuição para a classificação de portos com o objetivo de identificar as estruturas de governança mais usuais, dada a grande diversidade de tipos de portos existente. Já o segundo, denominado Port Authority Renaissance, tem como objetivo estabelecer uma estrutura conceitual para entender as funções portuárias tradicionais e identificar as novas funções das Autoridades Portuárias, decorrentes de novos desafios ambientais. Portanto, esses modelos têm como foco principal a estrutura de governança e as funções portuárias decorrentes da mesma. Podem ser mencionados, ainda, alguns modelos de classificação portuária, comumente chamados de modelos de governança portuária e bastante difundidos na literatura da área. Entre eles, destaca-se a taxonomia de portos proposta pelo Banco Mundial (World Bank, 2001). O modelo do Banco Mundial, assim como outros similares, também têm como foco a estrutura e as funções dos portos e, devido a sua simplicidade, não podem ser efetivamente considerados modelos de governança portuária.

3.1 Modelo de Baltazar e Brooks

Baltazar e Brooks (2006) desenvolveram uma aproximação teórica aos conceitos de governança e devolution (devolução) e propuseram um modelo conceitual de governança denominado matching framework, baseado na teoria da contingência (Donaldson, 1996). No modelo, a incerteza ambiental é vista como uma contingência que deve ser gerenciada a partir de estruturas e de estratégias organizacionais adequadas. A estrutura organizacional engloba as relações hierárquicas da organização, tais como relacionamentos entre atores, procedimentos operacionais e sistemas de informação e de controle. Já a estratégia é definida pelo escopo de produto-mercado (em quais mercados e com quais produtos/serviços o porto irá competir) e pela ênfase competitiva (liderança em custo, diferenciação ou ambas).

Segundo Cullinane e Song (2002), entende-se por devolução a transferência de responsabilidades de uma autoridade estatal ao setor privado, seja através de venda, concessão ou mediante o desenvolvimento de um sistema com responsabilidades compartilhadas. Segundo Baltazar e Brooks (2006), a devolução de portos busca: i) garantir benefícios de uma gestão orientada por preceitos empresariais; ii) assegurar investimentos a portos periféricos; iii) gerar um melhor uso dos recursos; e iv) separar questões de regulação e de operação portuária. Resumidamente, os programas de devolução portuária são parte de uma tentativa dos governos de aplicar novos conceitos de gestão pública ao setor de transporte, fazendo com que as operações portuárias sejam geridas com base em princípios empresariais, oriundos do setor privado.

Embora programas de reforma portuária tenham sido amplamente implementados nas últimas duas décadas, há uma série de questionamentos a respeito da melhoria do desempenho portuário após a implementação de tais programas (Baird e Valentine, 2006; Brooks, 2006). Isso se deve, segundo Baltazar e Brooks (2006), entre outros aspectos, ao fato de que tais processos geralmente estão associados ao entendimento de que existe uma melhor forma (the one best way) de implementá-los. Contrariamente a esse entendimento, os autores sugerem a aplicação da teoria da contingência, argumentando que não existe uma única forma válida, mas sim uma forma mais adequada a cada tipo de situação.

Nesse sentido, os autores propõem um modelo para a governança portuária (matching framework), o qual está baseado em três elementos: i) o ambiente operacional em que está inserido o porto, o qual pode ter diferentes níveis de incerteza, conforme seu grau de complexidade e dinamismo; ii) a estratégia estabelecida, definida pelo escopo de produto-mercado e pela ênfase competitiva; e iii) a estrutura, considerando o grau de centralização na tomada de decisões e de padronização nos processos operacionais. Esses três elementos, em seu conjunto, definem o desempenho portuário. A Figura 1 apresenta graficamente o modelo proposto por Baltazar e Brooks (2006).

A aplicação do modelo se dá mediante a verificação do grau de ajuste (fit) existente entre seus elementos (ambiente-estrutura; estratégia-estrutura e ambiente-estratégia). Para Lawrence e Lorsch (1967) apud Baltazar e Brooks (2006), organizações menos formalizadas, mais descentralizadas e com membros mais alinhados do que a média do mercado tendem a lidar melhor com a incerteza. Por outro lado, segundo os autores, firmas que atuam em mercados de menor incerteza tendem a obter melhor desempenho quando adotam estruturas mais centralizadas, formalizadas e padronizadas. Trata-se de uma conclusão similar à de Burns e Stalker’s (1961) apud Baltazar e Brooks (2006), que argumentaram que estruturas mecanicistas se encaixam melhor com ambientes estáveis, enquanto que estruturas orgânicas são mais adequadas a ambientes instáveis. Quanto às estratégias, Miles e Snow (1978) classificaram-nas em estratégias prospectivas (focadas na inovação) e estratégias defensivas (focadas na eficiência). Já Porter (1980) identificou duas estratégias potencialmente exitosas para gerar vantagem competitiva: liderança em custo e diferenciação. Segundo o autor, a liderança em custo pode ser obtida de diferentes maneiras (por exemplo, mediante maiores economias de escala, por meio de uma tecnologia superior à dos concorrentes) e permite à empresa trabalhar com preços mais baixos, obtendo uma participação de mercado que reforça a posição de baixo custo. Já a diferenciação consiste em obter um posicionamento único em critérios competitivos valorizados pelos clientes. Essa ‘unicidade’ permite que a empresa trabalhe com ‘preços-prêmio’, gerando o lucro necessário para reforçar sua posição de diferenciação. A partir dessas definições, no que se refere ao ajuste entre estratégia e estrutura, Baltazar e Brooks (2006) sugerem que estratégias prospectivas (Miles e Snow, 1978) ou de diferenciação (Porter, 1980) estariam mais ajustadas a estruturas orgânicas, enquanto que estratégias defensivas, orientadas à busca da eficiência (Miles e Snow, 1978) ou de liderança em custos (Porter, 1980), ajustar-se-iam melhor a estruturas mecanicistas. De qualquer modo, não se trata de uma escolha dicotômica entre um ou outro tipo de estrutura, mais sim de uma orientação maior a determinado tipo de estrutura. Quanto à relação entre ambiente e estratégia, segundo Baltazar e Brooks (2006), ambientes com menor grau de incerteza, isto é, com menor complexidade e dinamismo, facilitam a busca pela eficiência, permitindo a produção de grandes volumes de produtos (ou serviços) básicos, normalmente por meio de estruturas centralizadas e processos padronizados. Por outro lado, ambientes com maior incerteza sugerem a diferenciação por meio de produtos e serviços desenvolvidos para clientes com necessidades únicas, o que implica estruturas menos centralizadas e processos menos padronizados. Segundo Baltazar e Brooks (2006), os indicadores de desempenho portuário devem medir a eficiência e a eficácia da configuração implementada (modelo de governança).

O matching framework foi aplicado pelos autores na análise dos portos canadenses, concluindo-se que os mesmos se encontram em um período de transição entre um ambiente de baixa incerteza, com uma estratégia orientada para a eficiência ou defensiva e uma estrutura mecanicista para um ambiente mais complexo e dinâmico, que exige ações de customização e justificam uma estrutura mais descentralizada.

Figura 1 - Modelo de governança portuária - Matching framework
Fonte: Adaptado de Baltazar e Brooks (2006).

Cabe salientar que o modelo de Baltazar e Brooks (2006), embora útil para a análise da governança portuária, ainda não foi suficientemente aplicado de modo a validar os links entre seus elementos (ambiente-estrutura; estratégia-estrutura e ambiente-estratégia) e, especialmente, a relação entre modelo de governança e performance portuária. Além disso, o modelo deixa lacunas no que se refere a sua forma de operacionalização em um processo de reforma portuária.

3.2 Modelo de Brooks e Cullinane

Brooks e Cullinane (2006a) discutiram, a partir do Matching Framework de Baltazar e Brooks (2006), a relação entre a governança no nível do governo e no nível das firmas. O modelo proposto pelos autores considera os resultados da governança no nível do governo como um elemento do ambiente de governança no nível das firmas e os resultados no nível das firmas como um componente para a análise do ambiente de governança em nível governamental (Figura 2).

O modelo proposto por Brooks e Cullinane (2006a) não apresenta grandes mudanças em relação ao original, tratando-se basicamente de uma duplicação do mesmo. A partir dessa releitura do modelo original, os autores identificaram dois novos passos a serem dados no estudo da governança e da performance portuária, os quais podem ser conduzidos simultaneamente e ajustados dinamicamente. O primeiro passo trata-se do desenvolvimento de uma agenda de pesquisa para validar as relações propostas pelo modelo no nível do governo e no nível das firmas (Figura 2). O segundo trata-se do desenvolvimento de indicadores para avaliar os outputs (performance portuária) em cada um dos níveis. Tal avaliação, segundo os autores, deve: i) contemplar aspectos internos (eficiência) e externos (eficácia) da performance portuária; ii) levar em consideração não só o porto em si, mas também o contexto da cadeia logístico-portuária em que ele está inserido; iii) ser útil tanto ao governo como à autoridade portuária e aos demais atores da cadeia; iv) ter um número de indicadores que permita sua efetiva utilização no processo de tomada de decisão, evitando-se um número excessivo de medidas que gere o imobilismo ou um número muito reduzido que impeça a análise adequada da situação; e v) contemplar tanto medidas financeiras como não financeiras.

Figura 2 - A relação entre firma e governo em um modelo de governança
Fonte: Adaptado de Brooks e Cullinane (2006a).

Percebe-se que o modelo de Brooks e Cullinane (2006b), embora possua maior amplitude que o primeiro, apresenta basicamente as mesmas lacunas, faltando uma validação de suas relações internas (ambiente-estrutura; estratégia-estrutura e ambiente-estratégia) e externa (modelo de governança-performance), bem como um detalhamento de sua forma de aplicação em um processo de reforma portuária.

3.3 Modelo de Brooks e Pallis

Também tendo como base os resultados de Baltazar e Brooks (2006), Brooks e Pallis (2008) reformularam o matching framework inicialmente proposto, desenvolvendo um maior detalhamento da avaliação do desempenho portuário (eficiência e eficácia) e do processo para a implantação do modelo de governança no contexto de um processo de reforma portuária. O modelo proposto por Brooks e Pallis (2008) é apresentado na Figura 3.

Figura 3 - Modelo de governança no contexto de um processo de reforma portuária
Fonte: Adaptado de Brooks e Pallis (2008).

Os autores também investigaram as formas como os portos medem sua performance e a relação entre o sistema de medição de desempenho e a governança portuária. Os resultados indicaram que a maior parte dos portos mede somente a eficiência portuária (não considerando a eficácia). Os autores, após avaliarem a validade do modelo, não identificaram uma relação conclusiva entre governança e performance portuária, o que encontra eco na literatura. No entanto, Brooks e Cullinane (2006a) argumentam que a falta de resultados mais conclusivos também se deve ao fato de que a relação entre governança e performance portuária ainda não foi suficientemente estudada. De qualquer modo, segundo os autores, quando são implementados modelos de governança inconsistentes internamente, não se pode esperar performance portuária em um nível ótimo. Daí a importância do modelo proposto por Baltazar e Brooks (2006) e aprimorado por Brooks e Pallis (2008).

Em suma, todos esses resultados sugerem a necessidade de aprofundar o estudo da relação entre modelo de governança e performance portuária e de detalhar a forma de implementação de um novo modelo de governança em um contexto de reforma portuária. Desse modo, evidencia-se a oportunidade de desenvolver um novo modelo de governança portuária que reduza as lacunas deixadas pelos modelos existentes.

4. O modelo de governança revisitado

Como mencionado anteriormente, um modelo de governança, segundo Geiger (2009), deve responder a três questões básicas: i) Quem governa? ii) Como governa? e iii) O que governa? A resposta a essas questões são, respectivamente: i) a estrutura de governança; ii) as ações de governança; e iii) os elementos de governança. Além dessas questões, pode ser considerada uma pergunta anterior (Para que governa?) a qual se refere aos resultados da governança (Vieira et al., 2013).

Tendo como base essas questões e considerando-se as diferentes taxonomias existentes para a classificação de portos, o conceito de cadeia logístico-portuária, o qual se apoia no entendimento dos portos como aglomerados empresariais, e os modelos concorrentes de governança portuária encontrados na literatura, foi elaborado por Vieira et al. (2013) um novo modelo conceitual de governança, o qual é apresentado na Figura 4.

Questão

Dimensão de análise

Descrição

Fatores

Autores

Para que governa?

Resultados de governança

Grau de coordenação dos atores da cadeia logístico-portuária, nível de eficiência e de eficácia nas operações, inserção competitiva do porto nas redes globais de transporte marítimo

- Coordenação dos atores

- Eficiência das operações

- Eficácia das operações

- Inserção competitiva portuária

De Monie (1997)

Quem governa?

Estrutura de governança

Estrutura para fomentar a coordenação dos atores da cadeia logístico-portuária, potencializando a eficiência e a eficácia das operações, bem como a inserção competitiva do porto nas redes globais de transporte marítimo

- Titularidade portuária (estatal, comunitária, municipal ou privada)

Alderton (1999)

- Modelo de gestão portuária (service port, tool port, landlord port, private service port)

World Bank (2001)

- Coordenação dos atores da cadeia logístico-portuária: estrutura existente, eficácia dessa estrutura e readequação ao longo do tempo

Geiger (2009)

Como governa?

Ações de governança

Ações para fomentar o alinhamento dos atores da cadeia logístico-portuária, potencializando a eficiência e a eficácia das operações, bem como a inserção competitiva do porto nas redes globais de transporte marítimo

- Ações para a coordenação dos atores da cadeia logístico-portuária

- Eficácia dessas ações

- Aprimoramento das ações ao longo do tempo

Milan e Vieira (2011)

O que governa?

Elementos de governança

Atores envolvidos e atividades realizadas na cadeia logístico-portuária

- Atores da cadeia logístico-portuária

- Atividades logístico-portuárias na exportação e na importação

Milan e Vieira (2011)

Figura 4 - Modelo de governança portuária
Fonte: Vieira et al. (2013).

O modelo proposto pelos autores apoia-se na seguinte lógica: os resultados de governança (para que governa) indicam a necessidade do estabelecimento de ações de governança (como governa), visando à coordenação dos atores e à melhoria das atividades logístico-portuárias, que são os elementos de governança (o que governa), tudo isso condicionado pela estrutura de governança existente (quem governa).

A Figura 5 apresenta a lógica de funcionamento do modelo proposto por Vieira et al. (2013), indicando as relações existentes entre suas principais dimensões. Analisando-se a lógica de funcionamento do modelo pela ótica dos clientes do porto (cargas e navios) e considerando-se, portanto, os portos como elos de conexão terra-mar, tem-se o seguinte: i) os armadores (companhias marítimas de linha regular) definem os portos de escala em suas rotas de navegação em função do potencial gerador de cargas e da eficiência de cada porto; ii) em função das rotas existentes e da eficiência dos processos logístico-portuários, os usuários (exportadores, importadores e agentes de carga) escolhem os portos de embarque e desembarque a serem usados em suas operações. A eficiência portuária é um fator presente tanto na escolha dos armadores quanto dos demais usuários (exportadores, importadores ou agentes de carga) e está associada em certo grau ao modelo de governança portuária.

Figura 5 - Lógica de funcionamento do modelo
Fonte: Vieira et al. (2013).

Para a operacionalização do modelo de Vieira et al. (2013) em um processo de reforma portuária, sugere-se que o mesmo seja utilizado tanto no diagnóstico da situação encontrada (ambiente pré-reforma), como na definição da nova política portuária e no acompanhamento dos resultados obtidos após a implementação de ajustes (ambiente pós-reforma), conforme apresentado na Figura 6.

Figura 6 - Operacionalização do modelo de governança em um processo de reforma portuária
Fonte: Elaboração própria.

Dito de modo mais detalhado, as questões a serem respondidas pelo modelo de governança portuária proposto por Vieira et al. (2013) - Quem governa? Como governa? O que governa? Para que governa? - que definem as quatro dimensões do modelo - estrutura, ações, elementos e resultados de governança - as quais são detalhadas em fatores, conforme apresentado na Figura 4, devem ser consideradas nas diversas fases de um processo de reforma portuária: antes, durante e após a implementação de medidas de ajuste. Nesse sentido, tanto na avaliação do ambiente pré-reforma (fase 1) como na do ambiente pós-reforma (fase 3), sugere-se que as questões de governança contempladas pelo modelo de Vieira et al. (2013) sejam analisadas da seguinte forma: i) pela ótica dos gestores do porto, mediante a realização de entrevistas em profundidade ou grupos focais (dados primários); ii) pela ótica dos usuários, mediante a aplicação de questionários (dados primários); e iii) a partir de indicadores de desempenho previamente definidos (dados secundários), sendo fundamental a identificação de indicadores que apresentem nítida relação com a governança portuária. A definição da nova política portuária (fase 2) buscará sanar os problemas identificados na fase 1, aproximando-se de uma situação desejada (ambiente pós-reforma) que será posteriormente reavaliada (fase 3).

Para a aplicação do modelo pela ótica dos gestores, aspecto não abrangido pelo modelo original de Vieira et al. (2013), sugere-se a utilização de um roteiro de questões para avaliar as diferentes dimensões do modelo de governança portuária e identificar os principais pontos críticos existentes. O Apêndice A apresenta um modelo referencial de roteiro de questões que pode ser utilizado nesta etapa. Já para a aplicação do modelo aos usuários (atores relevantes da cadeia logístico-portuária), Vieira et al. (2013) sugerem a utilização de um instrumento de avaliação composto por 19 afirmativas a serem avaliadas mediante uma escala Likert de cinco ou sete pontos. Tais afirmativas estão associadas aos diferentes fatores que detalham os quatro componentes do modelo, conforme apresentado na Figura 7. Quanto à avaliação do desempenho portuário, Brooks e Pallis (2008) a dividem em avaliação interna (eficiência) e externa (eficácia). A avaliação externa pode ser obtida a partir da aplicação do instrumento proposto no Apêndice B (ou uma adaptação do mesmo) aos usuários do porto. Já a avaliação interna (eficiência portuária) depende da implementação de um sistema de avaliação de desempenho no porto. Esse sistema de avaliação de desempenho deve considerar tanto a governança da autoridade portuária (governança corporativa) quanto a governança dos atores de comunidade portuária e dos fluxos associados (governança da cadeia logístico-portuária).

Encontram-se na literatura muitos estudos sobre eficiência portuária, utilizando diferentes procedimentos metodológicos e considerando diferentes inputs e outputs. Em parte significativa desses estudos é utilizada a análise envoltória de dados ou Data Envelopment Analysis (DEA), podendo-se citar as contribuições de Roll e Hayuth (1993), Tongzon (2001), Cullinane et al. (2005), Rios e Maçada (2006), Souza Junior (2010), Bichou (2013), entre outros. O DEA permite a comparação de diferentes unidades de negócios ainda que os dados de input e output estejam em diferentes unidades de medida, uma vez que se trata de uma técnica não paramétrica.

Figura 7 – Dimensões, fatores e questões para avaliar o modelo de governança
Fonte: Vieira et al. (2013).

Uma questão crítica ao analisar a eficiência diz respeito à definição dos inputs e outputs a serem considerados. Analisando-se apenas os outputs ou resultados de governança, dado o modelo proposto, é importante identificar que medidas estão relacionadas com a governança portuária. Nesse sentido, deve-se levar em conta que alguns indicadores usuais na medição da performance portuária não apresentam relação direta com a governança, embora possam estar indiretamente relacionados com a mesma. Por exemplo, a movimentação de cargas em certo período de tempo (em unidades de contêineres de vinte pés – TEUs - ou toneladas por ano) pode estar mais relacionada com questões de demanda - comércio exterior da região em que está inserido o porto - do que com a governança portuária. Em uma mesma linha, a produtividade no cais (em toneladas ou TEUs movimentados por hora), outro indicador muito utilizado, pode ser melhor explicada pelo número de gruas disponíveis e sua capacidade operacional do que pelo modelo de governança. Por outro lado, há indicadores que dependem mais diretamente da governança portuária e, portanto, são elementos críticos na análise dos resultados de governança. Como exemplo, podem-se citar os tempos de permanência das cargas (ou contêineres) nos terminais, tanto nas operações de exportação como nas de importação, e os tempos de espera dos navios para atracação, comumente denominados dwell times das cargas/contêineres e dos navios, respectivamente. Esses dwell times dependem de um conjunto de atividades executadas por uma série de atores intervenientes que podem apresentar maior ou menor grau de coordenação (governança). Portanto, é fundamental que, na análise dos resultados de governança, juntamente com os indicadores financeiros e operacionais do porto tradicionalmente usados, seja dada ênfase aos referidos dwell times. Além disso, devem ser considerados os resultados da aplicação do modelo proposto aos gestores e aos usuários do porto.

5. Conclusões

Os portos têm fundamental importância tanto para o comércio exterior dos países quanto para o desenvolvimento das regiões em que estão inseridos. Portanto, a busca de uma maior eficiência e eficácia dos serviços portuários deve ser uma preocupação constante não só dos gestores dos portos, mas também dos próprios governos.

Um porto, analisado pelo conceito de cadeia produtiva, é uma aglomeração de diferentes atores cuja atuação impacta diretamente na eficiência, no nível de serviço e nos custos portuários. Assim sendo, tais atores devem ser efetivamente coordenados ou governados para gerar uma melhor performance portuária. Essa coordenação depende do correto diagnóstico dos diferentes componentes do modelo de governança portuária e dos ajustes estabelecidos em um processo de reforma com vistas a gerar um novo modelo que apoie a performance portuária. A compreensão e a operacionalização de todos esses elementos são facilitadas a partir da releitura do modelo de governança portuária apresentada neste artigo. Dessa forma, a partir do aprimoramento do Modelo de Vieira et al. (2013) proposto no presente artigo, é estabelecida uma referência útil tanto para o desenvolvimento de ações específicas de melhoria nos portos quanto para a concepção de um processo mais amplo e estruturado de reforma portuária.

Referências

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1 Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Universidade de Caxias do Sul (UCS), Brasil – gbvieira@cpovo.net
2 Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Brasil – kliemann@producao.ufrgs.br
3 Fundación Valenciaport, España – amonfort@fundación.valenciaport.com


Vol. 34 (10) 2013
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